Przykłady dysfunkcjonalności przepisów oraz ich archaiczności

Jeśli spojrzymy na organizacje pozarządowe jako na element systemu prawnego kształtującego stosunki społeczno-gospodarcze, to musimy zauważyć, że stają się one formą działania pod wieloma względami mniej funkcjonalną niż podmioty gospodarcze. Nie jest to spowodowane ich konstrukcją ideową, tylko czynnikami zewnętrznymi, a jednym z nich, szczególnie istotnym, są właśnie stanowione przepisy.

Jaskrawym przykładem dysfunkcjonalności przepisów są regulacje związane z dobroczynnością – jedną z ważniejszych sfer działania organizacji. W opracowanych pod szyldem #prosteNGO propozycjach uproszczeń zwraca się m.in. uwagę na zupełne niedopasowanie przepisów, jeśli chodzi o organizację imprez charytatywnych. Aby móc realizować takie inicjatywy i móc przekazywać dochód powstały z opłat za uczestnictwo w nich na pomoc osobom potrzebującym, niezbędna jest rejestracja działalności gospodarczej. Ta zaś, poza całą warstwą biurokratyczną, wyklucza np. możliwość korzystania z wolontariatu.

Przygotowywane propozycje uproszczeń odnoszą się również do kwestii związanych z postępem rozwoju technologii, o czym mowa w dalszej części niniejszego tekstu. I tu przepisy regulujące działalność organizacji jawią się jako archaiczne – fundacje wciąż zobligowane są do sprawozdawczości papierowej, cały proces rejestracji podmiotów społecznych również nie w pełni korzysta z możliwości obecnie oferowanych przez systemy informatyczne. W propozycjach wskazuje się konieczność podjęcia działań na rzecz ujednolicenia sprawozdawczości oraz prowadzenia jej przy wykorzystaniu możliwie jak najprostszych środków elektronicznych – prostota wydaje się tutaj kluczowa. Postuluje się też wprowadzenie możliwości rejestracji organizacji pozarządowych z wykorzystaniem funkcjonalności systemu S24. Fundamentem tego uproszczenia może być opracowanie wzorca statutu stowarzyszenia (czytaj więcej: Kliknij).

Organizacje pozarządowe a rynek

W minionych latach dokonano kilku ważnych zmian w zakresie prawa dla sektora przedsiębiorców. Pakietem ustaw znanym pod nazwą „Konstytucja biznesu” wprowadzono między innymi możliwość świadczenia drobnej sprzedaży w formie działalności nierejestrowanej, uwalniając tę sferę od zbędnych obciążeń biurokratycznych. Jednocześnie biznes otrzymał możliwość prowadzenia działalności w formie prostej spółki akcyjnej, osoby prawnej stanowiącej nowy typ spółki kapitałowej, której kapitał akcyjny wynosić może nawet 1 zł. Wreszcie – wprowadzenie „estońskiego CIT” pozwala przedsiębiorcom przeznaczającym środki na rozwój swojej działalności nie płacić podatku dochodowego (choć przepisy w polskim prawie są dużo bardziej skomplikowane, niż te, którymi się inspirowano).

Dostosowywanie przepisów regulujących aktywność rynkową do realiów współczesnej gospodarki jest oczywiście zabiegiem pożądanym. Na tym tle jednak coraz bardziej uwidaczniają się słabości regulacji dotyczących działalności organizacji pozarządowych.

Obecnie zachodzi kilka negatywnych procesów spowodowanych właśnie niedostatkami prawa.

Po pierwsze – formy osób prawnych tradycyjnie służące działaniom rynkowym zaczynają zastępować formy właściwe aktywnościom społecznym. Proces ten zachodzi również w obszarach, w których to właśnie wartość społeczna powinna być głównym celem działania. Otwarcie polskiego modelu ekonomii społecznej – dla którego bazą, w sposób naturalny, powinny być organizacje pozarządowe – na różne formy podmiotów spowodowało, że coraz częściej w tej przestrzeni pojawiają się spółki. Osoby lub grupy osób dobierają do swoich zamierzeń takie formy, które uznają za najefektywniejsze i najbardziej korzystne społecznie i ekonomicznie. Samo otwarcie na nowe formy podmiotów, a także działania w sferze ekonomii społecznej należy ocenić jako racjonalne, jednak w kontekście całego systemu kształtującego stosunki społeczno-gospodarcze należy je również uznać za wyraz negatywnej oceny sumy przepisów prawa regulujących funkcjonowanie organizacji pozarządowych jako – jak to zostało już wspomniane – podmiotów pod wieloma względami mniej funkcjonalnych niż podmioty gospodarcze.

Konstrukcja organizacji pozarządowej jako podmiotu prowadzącego działalność ekonomiczną, przede wszystkim wyrażającą się prowadzeniem przez organizację pozarządową działalności gospodarczej, wymaga szczególnego namysłu. Praktyka działania i praktyka stanowienia prawa pokazują, że obecna konstrukcja jest w wielu miejscach wadliwa. Mimo wyraźnych różnic w założeniach między działalnością ekonomiczną służącą celom biznesowym a działalnością ekonomiczną służącą celom społecznym rozwiązania prawne przestają oddawać te różnice. Co więcej – nowo tworzone przepisy nakładając obowiązki na przedsiębiorców, w obecnym kształcie działalności ekonomicznej organizacji pozarządowych nakładają te same obowiązki również na organizacje. Często dzieje się to bez wyraźnej intencji osób stanowiących lub egzekwujących przepisy – niejako przy okazji stanowienia lub egzekwowania przepisów dla podmiotów gospodarczych. Samo prowadzenie działalności gospodarczej przez organizacje pozarządowe często nie jest również właściwie rozumiane przez społeczeństwo. Utożsamiane jest z tradycyjnym biznesem i traktowane jako wyraz chęci prywatnego wzbogacania się pod szyldem ważnych społecznie idei. Uczniowskim klubom sportowym, też stanowiącym część sektora pozarządowego, prawo wprost uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej, co uniemożliwia tym podmiotom pozyskiwanie m.in. sponsorów (czytaj więcej: Kliknij).

Z drugiej strony – w przypadku przygotowywania przepisów ułatwiających prowadzenie działalności gospodarczej podmioty społeczne, takie jak organizacje pozarządowe, przestają być zauważalne jako podmioty również prowadzące działalność ekonomiczną. Przykładem jest choćby wspomniany już „estoński CIT” przeznaczony wyłącznie dla spółek. Przy całym procesie zmian podatkowych w zakresie podatku dochodowego od osób prawnych po raz kolejny zapomina się o archaicznych przepisach dotyczących tego podatku w przypadku organizacji pozarządowych – na kwestię tę również zwrócono uwagę w postulatach dotyczących uproszczeń w działalności społecznej (czytaj więcej: Kliknij).

Trudność w zrozumieniu konstrukcji organizacji pozarządowych uwidoczniła się także w trakcie pandemii – przepisy wspierające przedsiębiorców często wyłączały z możliwości skorzystania z nich organizacje pozarządowe nieprowadzące działalności gospodarczej. Działalność ekonomiczna prowadzona w formie działalności odpłatnej pożytku publicznego, wbrew medialnym przekazom najwyższych przedstawicieli władzy, nie uprawniała do skorzystania ze wsparcia, w tym ze wsparcia świadczonego przez Polski Fundusz Rozwoju (tzw. tarcza finansowa). Okazało się, że nawet ustawodawca ma trudność z właściwym uchwyceniem istoty prawnej konstrukcji organizacji.

Rozwój technologii a organizacje pozarządowe

Na powyższe nakładają się procesy związane z postępującym rozwojem technologii. Następuje ciągły rozwój mediów społecznościowych i nowych form finansowania działalności indywidualnej. Obywatele mają coraz większą łatwość łączenia się w grupy i pozyskiwania środków z pominięciem instytucji, jakimi są organizacje pozarządowe (crowdfunding).

I ten proces – w oderwaniu od myślenia o całym systemie społeczno-gospodarczym – należy ocenić pozytywnie, jednak spojrzenie systemowe pozwala dostrzec malejącą funkcjonalność organizacji. Ta malejąca funkcjonalność, jeśli nawet nie jest wyłącznie efektem niedoskonałości przepisów, to na pewno przez te niedoskonałości jest wzmacniana. Tymczasem z działaniami, które omijają formy organizacyjne, związanych jest wiele niebezpieczeństw – mniejsza kontrola darczyńców nad środkami, mniejsza transparentność, brak wewnętrznej, demokratycznej kontroli i brak pamięci instytucjonalnej. Pisząc inaczej – „nośnikiem” działania są osoby, nie podmioty zbiorowe. Działanie przestaje być realizowane w chwili, w której osoby te zaprzestają aktywności, nie jest utrwalane w historii i zasobie instytucji.

Organizacje pozarządowe jeszcze kilka lat temu postrzegane jako nośnik innowacyjności, utożsamiane z elastycznością, mniejszym obciążeniem biurokracją, ustępują obecnie miejsca działalności indywidualnej, wzmocnionej nowymi mediami.

Stare i nowe sposoby finansowania działań społecznych

Organizacje pozarządowe tracą na znaczeniu również na poziomie gminy – ustawodawca wprowadził obligatoryjne budżety obywatelskie w dużych miastach, strumień środków przeznaczony jest do rozdysponowania przez mieszkańców, poza instytucjami. Strumień ten bywa nawet większy niż ten przeznaczany na realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe.

Same zadania publiczne – zlecane tak przez samorządy, jak i władze centralne – niestety często stanowią instrument wpływu politycznego i traktowane są instrumentalnie. Wyjęty spod możliwości wpływu władzy mechanizm 1% podatku PIT w dużej mierze przeznaczany jest na potrzeby zdrowotne indywidualnych osób i nie buduje siły sektora.

Odpowiedzią na powyższe są propozycje rozważenia nowych źródeł finansowania (np. 1% CIT, czytaj więcej: Kliknij) oraz uelastycznienia innych – m.in. umożliwienie organizacjom prowadzenie działalności ekonomicznej polegającej na sprzedaży przedmiotów symbolizujących organizację i wydawnictw popularyzujących jej cele bez konieczności rejestracji działalności gospodarczej, przyjęcie możliwości prowadzenia sponsoringu bez konieczności takiej rejestracji czy liberalizacja przepisów dotyczących loterii fantowych.

Formalności jako podstawowy problem funkcjonowania organizacji pozarządowych

Jak zostało tu już wskazane, przepisy dla przedsiębiorców upraszcza się, tymczasem w przypadku organizacji pozarządowych proces postępuje w odwrotnym kierunku. Bariery zamiast maleć, rosną z roku na rok, na co wskazuje m.in. raport „Kondycja organizacji pozarządowych 2018” (s. 65) przygotowany przez Stowarzyszenie Klon/Jawor, zgodnie z którym biurokracja administracji publicznej jest problemem utrudniającym działalność 59% organizacji (oznacza to wzrost o 3 punkty procentowe w stosunku do 2015 r.).

Na niedoskonałość przepisów regulujących działania organizacji wskazuje 35% organizacji (co oznacza wzrost o 4% w stosunku do 2015 r.), stan ten pośrednio może mieć wpływ na znużenie i wypalenie liderów, przytłoczonych ilością obowiązków (taki fakt sygnalizuje prawie połowa z nich).

O konieczności zmian idących w kierunku uproszczeń głośno mówi samo środowisko – w relacji z konferencji z 2019 r. pt. „Społeczeństwo obywatelskie: przestrzeń troski o dobro wspólne” z okazji 2 lat działalności NIW, opublikowanej na ngo.pl, czytamy:

O potrzebie rewizji ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie mówi się coraz głośniej – nie tylko w kontekście zadań zleconych.

Postulaty dotyczące uproszczeń wybrzmiewają w protokołach ze spotkań RDPP (choćby niedawnego, datowanego na wrzesień 2020 r.) oraz relacjach ze spotkań Konwentu RDPP (zrzeszającego osoby będące członkami wojewódzkich RDPP).

Strona rządowa dostrzega konieczność uproszczeń w działalności społecznej. W przygotowanym przez KPRM we wrześniu 2019 r. dokumencie „Podsumowanie 4 lat działań rządu w obszarze wspierania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego oraz plany na kolejne lata” (s. 7-8) wskazuje się m.in. na planowane „dalsze uproszczenie prowadzenia działalności stowarzyszeniowej jako szansy na zwiększenie aktywności obywatelskiej”, „zwiększenia limitów odpisów podatkowych na darowizny na cele pożytku publicznego” czy plan przygotowania systemu elektronicznej obsługi organizacji obywatelskich „e-NGO” umożliwiającego organizacjom w jednym systemie składanie dokumentów w sprawie rozpoczęcia działalności (e-rejestracja).

Niestety, konkretne działania w tym zakresie nie są podejmowane, a jeśli już, to propozycje te nie spełniają oczekiwań, jak np. projekt ustawy o sprawozdawczości organizacji pozarządowych z lipca 2021 roku (czytaj więcej: Kliknij). Od lat znane są trudności np. w rejestracji działalności gospodarczej przez kluby sportowe widniejące w ewidencjach starostów (czytaj więcej: Kliknij), na który to problem zwrócono również uwagę w propozycjach uproszczeń – nic się jednak w zakresie legislacji w tej sprawie nie dzieje.

Rola sektora w dążeniu do uproszczenia działalności społecznej

Tym bardziej potrzeba uruchomienia społecznej energii, która te zmiany zainicjuje, bo za trudności w rozwiązaniu ww. problemów odpowiedzialny jest także sam sektor. Organizacje są zajęte swoimi codziennymi sprawami, nie potrafią „łączyć sił”, aby osiągnąć wspólny cel. Jeżeli zabierają głos, często robią to niestety tylko reaktywnie – tj. w proteście przeciwko zmianom, które uderzają w ich interes. W konsultacjach część uczestników zgłasza uwagi podporządkowane konkretnej grupie interesu, bez szerszego spojrzenia. W rezultacie wynik konsultacji staje się wypadkową siły przebicia grup interesu, a nie wypracowaniem spójnych rozwiązań. Problemem jest niska świadomość organizacji pozarządowych co do uwarunkowań formalnoprawnych, w jakich funkcjonują, co powoduje, że nie formułują postulatów konkretnych zmian. Lokalne organizacje nawet jeżeli identyfikują problem, to często nie wiedzą, że jest on właściwy nie tylko im – że jest problemem systemowym. Brakuje też przestrzeni do wzajemnego „widzenia się” najważniejszych podmiotów działających w sferze rzecznictwa.

Mimo powyższych uwag należy nadmienić, że postulaty zawarte w Tezach #prosteNGO (czytaj więcej: Kliknij) są naturalną kontynuacją i rozwinięciem wieloletnich prac właśnie środowiska pozarządowego na rzecz tworzenia dogodnych warunków do prowadzenia działań, m.in. prac OFOP-u w zakresie dobrego prawa dla stowarzyszeń, których ukoronowaniem było przyjęcie nowelizacji ustawy Prawo o stowarzyszeniach, prac partnerstwa „Dobre prawo dla organizacji pozarządowych” w ramach „Strategicznej Mapy Drogowej” czy projektu OFOP-u i Fundacji Stańczyka „Lex pro bono…”.

Część tego procesu jest kontynuowana przy udziale środków pochodzących z Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy w ramach projektu „Dobre prawo dla organizacji społecznych – myśl centralnie, działaj lokalnie” realizowanego w partnerstwie Fundacji trzeci.org i Polskiej Fundacji im. Roberta Schumana przy wsparciu Stowarzyszenia Dialog Społeczny i Stowarzyszenia Klon/Jawor, skupionych w Zespole OFOP „Proste prawo dla NGO”.

Dzisiaj uproszczenia – jutro nowy system dla działań społecznych

Powyższe rozważania prowadzą do twierdzenia, że potrzeba bardziej elastycznych i lepiej dostosowanych form prawnych służących działalności społecznej. Inaczej aktywność społeczna będzie skazana na formy gospodarcze lub działalność indywidualną. Podkopany zostanie fundament społeczeństwo obywatelskiego, jakim są organizacje.

Propozycje uproszczeń są wskazaniem bardzo konkretnych rozwiązań i stanowią zalążki możliwego nowego systemu stworzonego specjalnie dla działań społecznych, który nie byłby jedynie, jak teraz, wypadkową przepisów przeznaczonych dla innych form prawnych. Systemu bardziej elastycznego, odpowiadającego wyzwaniom obecnej rzeczywistości społecznej i gospodarczej. Nadającego ramy aktywności społecznej przy pełnym poszanowaniu niezależności, samorządności i podmiotowości osób w tę aktywność zaangażowanych, ale i z wyraźnym nastawieniem na jej instytucjonalne wzmocnienie. Systemu, który widzi i odpowiednio reguluje działania zarówno „organizacji, w których się żyje” – tych najbliższych idei stowarzyszeniowej, w których działalność ekonomiczna jest na dużo dalszym planie (choć oczywiście też się pojawia), jak i „organizacji, z których się żyje” – czyli tych, które bliższe są procesom z pogranicza działań społecznych i ekonomicznych.

O tym jak historycznie kształtowało się prawo dla organizacji pozarządowych pisze Piotr Frączak.