Według art. 95 Konstytucji „Władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat”, co w sposób szczególny zwraca naszą uwagę na proces stanowienia prawa w parlamencie.
Tekst niniejszy nie jest tekstem prawniczym, jest próbą spojrzenia na system prawny z punktu widzenia działacza społecznego.
Autor: Piotr Frączak
Proces legislacyjny na etapie sejmowym
1. Inicjatywa poselska
Zgodnie z Konstytucją (art. 118) inicjatywa ustawodawcza przysługuje w pierwszej kolejności posłom. Uprawnienia posłów doprecyzowane zostały w Regulaminie Sejmu (art. 32 ust. 2), uprawnienia do zgłoszenia projektu ustawy ma 15 posłów i posłanek lub komisja sejmowa. Praca nad poselskimi i komisyjnymi projektami ustaw nie podlega konsultacjom.
Komentarz: Z punktu widzenia udziału organizacji i ich obywateli w procesie stanowienia prawa szczególną rolę odgrywa Komisja do Spraw Petycji, która może w sposób naturalny przekształcić petycję w inicjatywę legislacyjną. Ale przecież i opcja przekonania 15 posłów nie jest niewykonalna. Dla wielu organizacji będzie to droga prostsza, a może i skuteczniejsza niż obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Jednak ten „skrót” na ścieżce legislacyjnej może być wykorzystywany i w inny sposób. Zdarza się – jak wykazują to np. raporty Obywatelskiego Forum Legislacji – że „inicjatywy poselskie” są w istocie rządowe. Jest to oczywisty sposób (zwany czasem metodą by-passowania) omijania rządowego procesu legislacji.
2. Kontrola Marszałka
Niezależnie od tego, kto występuje z inicjatywą legislacyjną, projekt trafia do Marszałka Sejmu. Część z tych inicjatyw, te które nie otrzymały jeszcze numeru druku, można znaleźć na stronie: Wniesione projekty ustaw, którym jeszcze nie został nadany nr druku. Po kontroli wstępnej i nadaniu numeru druku Marszałek kieruje projekty – nie ma na to określonych terminów – do I czytania (tu można obserwować przebieg procesu legislacyjnego). Pierwsze czytanie, w wyniku decyzji Marszałka, odbywa się:
- na posiedzeniu właściwej komisji, do której skieruje projekt ustawy Marszałek, lub
- na posiedzeniu plenarnym Sejmu (projekty kluczowe dla funkcjonowania państwa oraz gdy Marszałek uzna, że „przemawiają za tym ważne względy”).
Komentarz: Z oczywistych względów decyzja Marszałka o terminie skierowania ustawy do I czytania może być wykorzystana do przedłużenia procesu legislacyjnego lub „czekania na sprzyjający czas” dla projektu.
3. I czytanie i praca w komisjach
Pierwsze czytanie jest prezentacją projektu przez wnioskodawcę i odbywa się zazwyczaj na posiedzeniu odpowiedniej komisji (zobacz komisje sejmowe). Jeżeli I czytanie odbywa się na posiedzeniu plenarnym, to nie tylko daje to możliwość publicznej dyskusji nad projektem już na tym etapie, ale też odrzucenia projektu i zatrzymania w ten sposób procesu legislacyjnego.
Na tym etapie projekt trafia do „pracy w komisjach”. Tu głównym celem jest opracowanie poprawek oraz zaopiniowanie projektu. Komisja ma wiele możliwych sposobów pracy. Może zwrócić się do innych Komisji o wyrażenie opinii, może powołać podkomisję do pracy nad projektem lub po prostu zająć się projektem na posiedzeniu komisji. Warto podkreślić, że na tym etapie wszystkie posłanki i posłowie (nawet pojedyncze osoby) mogą zgłaszać poprawki. Poprawki (autopoprawki) może zgłaszać także wnioskodawca. Efektem prac komisji jest sprawozdanie przedstawione na posiedzeniu plenarnym, w którym komisja rekomenduje odrzucenie projektu lub przyjęcie go z poprawkami lub bez. Jeśli jakieś poprawki zostaną przez komisję odrzucone, to mogą zostać przedstawione na sesji plenarnej jako wnioski mniejszości. Autopoprawki są przyjmowane automatycznie.
Komentarz: Warto zwrócić uwagę, że praca w komisjach to jedna z metod „zamrożenia” prac nad niewygodnym projektem ustawy. Wystarczy przedłużać proces prac. Jednak ten etap nadaje się również do pracy z posłami nad oczekiwanymi poprawkami.
4. II i III czytanie
Dyskusja podczas II czytania dotyczy ustawy ze zmianami zaproponowanymi przez komisję. Na tym etapie możliwe jest jeszcze zgłaszanie poprawek (ostatni moment), ale już prawo to przysługuje tylko posłankom i posłom w liczbie co najmniej 15 lub przewodniczącym występującym w imieniu klubów parlamentarnych. Podczas II czytania publicznie odbywa się forsowanie poprawek. Wnioskodawca na tym etapie jeszcze może wycofać swój wniosek.
Po II czytaniu i zgłoszonych poprawkach projekt trafia (o ile Sejm nie postanowi inaczej) znów do komisji, która przygotowuje kolejne (tzw. dodatkowe) sprawozdanie.
W III czytaniu Sejm może odrzucić ustawę w całości lub przegłosować ją z poprawkami. Od momentu przyjęcia ustawy w III czytaniu uznaje się ją za uchwaloną, a Marszałek przesyła ją do Senatu, który ma 30 dni na ustosunkowanie się do niej, i do Prezydenta.
Komentarz: Podstawowa działalność organizacji, które chcą mieć szanse wpływu na kształt stanowionego prawa, musi intensyfikować się przed II czytaniem. Potem już mogą tylko zabiegać u posłów o wsparcie lub odrzucenie wcześniejszych poprawek. Ale proces legislacyjny nie jest jeszcze zakończony – można jeszcze liczyć, w określonym zakresie, na Senat i na Prezydenta.