Nowe, jedno prawo dla NGO?

System tworzy się powoli i wymaga dyskusji.

Autor: Piotr Frączak

Dyskusje w ramach projektu #prosteNGO na temat zmian w przepisach i dyskusje o docelowym systemie prawa dla organizacji kierowały nas ku pytaniu czy konieczna jest dodatkowa ustawa, która uporządkowałaby sferę działania organizacji pozarządowych. Pojawiały się propozycje konstytucji dla organizacji, w analogii do wypracowywanej „konstytucji dla biznesu”, czy też kodeksu organizacji, w analogii do funkcjonującego „kodeksu spółek”. Wydawało nam się to dobrym pomysłem, jednak postanowiliśmy uzyskać, jako podstawę do dalszej dyskusji, pisemne stanowisko prawników. Zwróciliśmy się do Zarządu OFOP-u, by zamówił opinię prawną w sprawie postulatu zebrania regulacji podstawowych rozwiązań legislacyjnych prawa organizacji pozarządowych w jednym akcie prawnym. Dokument taki powstał. Jest to „Opinia prawna w sprawie postulatu zebrania regulacji prawa organizacji pozarządowych w jednym akcie prawnym – ustawie, której celem i przedmiotem miałoby być ujęcie całości lub większości prawa ngo, stając się dla tego przedmiotu regulacji normatywnych aktem podstawowym” (Kliknij). Spróbujmy zachęcić do zapoznania się z tym materiałem wskazując najważniejsze tezy tego dokumentu.

Problemy prawa ngo w Polsce

Jak sugerują autorzy „kodyfikacja, rozumiana nawet jako szerszy proces zbierania wiedzy (tu jednak zbierania norm prawnych ważnych dla danej dziedziny życia społecznego) może być traktowana jako pożądana odpowiedź…” na słabości polskiego prawa dla organizacji. Te słabości zarysowane są w taki o to sposób:

Po pierwsze mamy do czynienia z rozproszeniem prawa dla organizacji w różnych aktach prawnych. „Głównie dotyczy to różnorodności form prawnych organizacji pozarządowych i umiejscowienia dotyczących ich zapisów w wielu ustawach bez wyraźnego zaznaczenia w systemie ich wspólnego mianownika. Rozproszenie nie służy budowaniu świadomości wspólnoty takich przepisów w ramach dającej się wyróżnić gałęzi prawa, a co za tym idzie – względnie podobnemu stosowaniu. Co gorsza Ustawodawca dopuszcza do nieuzasadnionych różnic pomiędzy różnymi regulacjami, które rodzajowo są do siebie podobne. W szczególności jest to widoczne w przepisach ustrojowych różnych form prawnych ngo”. Mamy też „do czynienia z blisko dwudziestoma formami prawnymi, z których część odwołuje się częściowo do przepisów Prawa o stowarzyszeniach, jednak zachowując odrębność regulacji”. Tu najnowszym „typem organizacji, będącym jednocześnie dowodem na takie podejście Państwa do sektora ngo-sów, są koła gospodyń wiejskich, ustanowione i uregulowane Ustawą z dnia 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich”.

Po drugie jest to system, w którym mentalne podejście państwa do organizacji wciąż opiera się o zasadę podporządkowania i kontroli. Tu autorzy powołują się na analizę M. Kisilowskiego, który twierdzi, że „takie funkcjonalne rozczłonkowanie owych najpotrzebniejszych organizacji non profit wydaje się rozwiązaniem idealnym. Każdy typ >>specjalistycznej<< osoby prawnej można bowiem ukształtować normami ius cogens w ten sposób, by utrudnić jej odchodzenie od zadań >>odciążania państwa<<. Jeszcze istotniejsze jest to, że specjalistyczny typ osoby prawnej łatwiej można objąć merytorycznym nadzorem państwa (…) państwo mniej lub bardziej bezpośrednio koncesjonuje zorganizowane grupy obywateli”.

Po trzecie ustawa o działalności pożytku i o wolontariacie (UoDPPiW) jest ułomna. I to w zakresie definicyjnym, jakościowym, istniejącego orzecznictwa, braku literatura i samoświadomości. „W efekcie można sformułować hipotezę, że rozproszenie i słabość przepisów, ubogie orzecznictwo oraz literatura powodują, że stosujący prawo ngo są w dużej mierze zdani sami na siebie. To zaś – w szczególności w sytuacjach konfliktowych pomiędzy władzami a organizacjami – z pewnością nie prowadzi do zwiększenia komfortu prawnego, w tym zadbania o słuszne interesy organizacji”.

Rozważania

Jednak same niedociągnięcia polskiego prawodawstwa nie są wystarczającym powodem do tworzenia nowego aktu prawnego. Dlatego autorzy rozważają dodatkowo cztery zasadnicze – od strony prawnej – kwestie. Opowiedzmy je, w dużym skrócie i uproszczeniu, po kolei.

Czy istnieje prawo organizacji pozarządowych? W istocie autorzy odpowiadają na to pytanie twierdząco przyjmując, że „niepodważalne jest istnienie dającego się wyodrębnić III sektora – nie tylko małego zbioru, ale całego sektora organizacji pozarządowych. Sektora, dla którego wyodrębnienia kluczowa jest identyfikacja podmiotowa organizacji pozarządowych, która nawet jeśli będzie funkcją identyfikacji przedmiotowej, dotyczącej działalności własnej ngo jako nienastawionej na zysk czy społecznie użytecznej, wciąż będzie wysuwać się na pierwszy plan”. Co więcej „Warto przypomnieć, że tym tropem wyróżniono m.in. prawo bankowe, prawo rolne, prawo morskie, prawo lotnicze, prawo górnicze i geologiczne czy prawo konsumenckie”. Oczywiście pojawiają się pewne wątpliwości co do rodzajów norm prawa ngo i tu autorzy sugerują 5 takich norm; 1) „ustrojowych, których funkcją podstawową jest opisanie możliwych form prawnych ngo-sów, stosunków wewnątrzorganizacyjnych, rejestracji, odpowiedzialności członków organów etc.”; 2) „prawa akcji. (…) Chodzi o instrumenty prawne służące organizacjom do realizacji działań w życiu publicznym względem władz publicznych i innych podmiotów”; 3) „prawo preferencji. Cała grupa przepisów, które wprowadzają pewne koncesje na rzecz organizacji, najczęściej obarczając korzystanie z nich pewnymi warunkami”; 4) „regulujące,(…) kwestie działalności komercyjnej, czy też szerzej – odpłatnej, organizacji pozarządowych”; 5) „prawa kontroli (szerzej – nadzoru)”. Co więcej autorzy wskazują również na tworzący się, „konkurencyjny”, system prawa dla ekonomii społecznej zadając pytanie „Czy zatem ekonomia społeczna jest osobną dziedziną prawa, czy dającą się wyróżnić subgałęzią prawa sektora organizacji pozarządowych?”

Czy warto budować kompleksowe regulacje prawne? Tu znów odpowiedź jest twierdząca, a wątpliwości dotyczą raczej nazwy, gdyż „[z]asady techniki prawodawczej nie określają szczegółowo procesu kodyfikacji, ani nie definiują wprost, ani nie zawierają wskazań, kiedy należy ten proces stosować. Jednak pozwalają ustalić, że ustawa >>wyczerpująco regulująca obszerną dziedzinę spraw<< w tytule będzie miała w opisie przedmiotu wyraz >>Kodeks<<, >>Prawo<< albo >>Ordynacja<<.” Autorzy przy tym skłaniają się ku rozwiązaniu, aby był ten „akt oznaczony jako Prawo organizacji pozarządowych”.

Czy wolność zrzeszania się jest fundamentem prawa dla ngo? Chodzi tu o wolności zrzeszania się, która „nie jest uprawnieniem administracyjnym czy innym donioślejszym ale wciąż przyznawanym przez państwo. Jest prawem, dla którego państwo może jedynie formułować gwarancje ochrony, ramy realizacji, ale nie nadaje go, ani nie może go ograniczać”. W efekcie – jak piszą autorzy – „Uznanie wolności zrzeszania się jako wzorca zarówno przy projektowaniu jak i wykładni i stosowaniu prawa ngo wydaje się być więc uzasadnionym w pełni wnioskiem. Leży to też w interesie organizacji pozarządowych, o ile przyjmujemy koncepcję pluralistyczną społeczeństwa obywatelskiego budowaną na wolnościowej wizji ustroju i funkcjonowania w nim jednostek”. Ten fragment analizy jest szczególnie rozbudowany i ciekawy, więc wymaga, sam z siebie, dogłębnej dyskusji.

Jakie są możliwe regulacje do ujęcia w ustawie podstawowej dla prawa ngo? W tej części opracowania autorzy przedstawili zbiór najważniejszych regulacji, które według nich, powinny lub mogłyby znaleźć się w akcie prawnym o charakterze ustawy systemowej dla organizacji pozarządowych lub których przepisy powinny być wzięte pod uwagę przy opracowywaniu takiej ustawy. Na tym etapie pozostańmy tylko na ich wymienieniu:

  • Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie;
  • Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach;
  • Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach;
  • Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie;
  • Ustawa z dnia 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich;
  • Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych;
  • Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności;
  • Ustawa z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych;
  • Konsultacje społeczne – udział;
  • Prawo podatkowe;
  • Prawo karne.

Rekomendacje

Autorzy formułują szereg rekomendacji, które – jak się wydaje tylko w części łączą się z przeprowadzonymi rozważań (zresztą rozdział Rekomendacje wyprzedza w analizie rozdział Rozważania). Znów przedstawmy je w skrócie:

Wnioski podstawowe. Autorzy więc formułują kilka wniosków podstawowych. Oto

  • „Postulat ujęcia prawa organizacji pozarządowych w jednym podstawowym dla tej dziedziny akcie prawnym – jest zasadny”;
  • „Jednoznacznie można mówić o prawie organizacji pozarządowych jako funkcjonalnie możliwej do wyróżnienia dziedzinie prawa”;
  • „Wolność zrzeszania się powinna być przyjęta jako fundament, a jednocześnie punkt wyjścia zarówno dla wykładni, stosowania, jak i wszelkich zmian prawa organizacji pozarządowych”, a tym samym „każda interwencja legislacyjna Ustawodawcy w prawo organizacji pozarządowych powinna być rozważana w kryterium adekwatności i konieczności , w celu powstrzymania się od zmian, które w jakikolwiek sposób, niepotrzebnie lub nadmiernie ingerowałyby w wolność zrzeszania się”, a wolność zrzeszania się „nie może być obecnie rozumiana wąsko, to jest w sposób ograniczający się jedynie do regulacji samych form prawnych i zasad ich rejestracji;
  • Ze względu na funkcjonalny charakter prawa organizacji pozarządowych, obejmujący normy z różnych tradycyjnie wyróżnianych dziedzin prawa, głównie prawa cywilnego oraz administracyjnego, najwłaściwszym rozwiązaniem byłaby ustawa określająca jej przedmiot z użyciem wyrażenia “Prawo”;

Wnioski dotyczące potencjalnej ustawy podstawowej dla prawa ngo. Wniosków jest sporo i różnej wagi. Od zachowania „szerokiej definicji organizacji pozarządowych z aktualnej ustawy o pożytku”, odsyłania do przepisów prawa podatkowego i prawa dotyczącego finansów publicznych, których normy „powinny zawierać przepisy szczególne, dedykowane ściśle sytuacji organizacji, zabezpieczające ich szczególne prawa lub uwzględniające ich specyficzną sytuację i respektujące pojęcia i instytucje uregulowane w ustawie podstawowej”. Poprzez propozycję likwidacji „nadmiernej liczby różnych rodzajów form prawnych ngo, z pewnością zaś dokonać ich inkorporacji do takiej ustawy”, wzięcie pod uwagę procesów legislacyjnych w UE (np. nad stowarzyszeniem europejskim) czy w końcu skorzystania z doświadczeń „włoskiej legislacji i wprowadzonym w 2017 roku “DECRETO LEGISLATIVO” zwanym Kodeksem Trzeciego Sektora. Po gwarancje, by „w ustawie podstawowej sformułować regulacje, które pozwalałyby przeciwdziałać ewentualnym praktykom Ustawodawcy rozbijającym kodyfikacyjny charakter rozwiązań z ustawy podstawowej, w szczególności przeciwdziałając wprowadzaniu konkurencyjnych rozwiązań ustrojowych, rejestracyjnych, kontrolnych, sprawozdawczych czy ochronnych (gwarancyjnych) wobec organizacji”.

Przedstawiona jest też możliwa zawartość ustawy, którą warto zacytować w całości i tak „[u]stawa podstawowa dla prawa ngo powinna zawierać:

a) preambułę i przepisy ogólne wyrażające funkcjonalny i bezpośredni (wykonawczo-gwarancyjny) związek ustawy z wolnością zrzeszania się oraz zasadą ustrojową z art. 12 Konstytucji RP,
b) rozumienie pojęcia organizacji pozarządowej, z jednoznacznym zaznaczeniem specyfiki organizacji jako podmiotów niedziałających dla zysku; dodatkowo warto rozważyć potencjalne wyjaśnienie rozumienia tej formuły, jak również regulacje pozwalające wyłączyć z tego zbioru organizacje tworzone przez Państwo w tym pośrednio np. poprzez spółki skarbu państwa,
c) całość regulacji ustrojowych dla form prawnych ngo, z podziałem na część ogólną oraz szczególną, gdzie ta druga dedykowana byłaby rozwiązaniom specyficznym dla wyróżnionych form. Obie zaś części winny proponując rozwiązania wewnątrzorganizacyjne, chronić jednocześnie autonomię kształtowania organizacji, korzystając z norm typu ius dispositivum,
d) gwarancje i zasady udziału ngo-sów w życiu publicznym, w tym przy użyciu dedykowanych regulacji prawnych w ustawie podstawowej lub innych aktach prawnych; zarówno w wymiarze horyzontalnym (np. przystępowanie do postępowań, amicus curiae, prowadzenie ośrodków mediacyjnych), jak i wertykalnym (podejmowanie działań względem władz publicznych – zob. też lit. e),
e) gwarancje i zasady udziału ngo-sów w dialogu z władzami, w szczególności w zakresie konsultacji projektów aktów prawnych oraz polityk publicznych, jak również zasad funkcjonowania ciał dialogu oraz określenia pozycji w nich (oraz w aktualnych radach pożytku publicznego) strony pozarządowej; warto rozważyć przy tym wprowadzenie rozwiązań dotyczących reprezentatywności organizacji, w szczególności związków (aktualnie związków stowarzyszeń),
f) tematykę pożytku publicznego, w tym działalności pożytku publicznego,
g) zasady, formy i reguły współpracy ngo z władzami publicznymi (także z samorządem terytorialnym), w tym gwarancje instrumentów prawnych służących ochronie interesów ngo,
h) zasady kontroli i sprawozdawczości ngo,
i) zagadnienia uprawnień ngo względem władz publicznych, służących ochronie interesów i pozycji ngo, w tym kontroli, występowania o interpretacje itp.,
j) rozpisane w jasny sposób regulacje preferencji, w tym instytucji statusu OPP, warunków, uprawnień wraz z instytucjami kontroli i sprawozdawczości, z zachowaniem zasady adekwatności i konieczności,
k) rozwiązania specyficzne, takie jak umowy wolontariackie, oraz do rozważenia wprowadzenie regulacji umów grantowych,
l) obowiązkową ewaluację stosowania ustawy oraz zasady jej konsultacji i zmian;

Podsumowanie

Analiza kończy się w zasadzie wezwaniem – i to jak się wydaje – tak do Ustawodawcy jak i przedstawicieli organizacji pozarządowych. „Ekspertyza jest próbą rozpoczęcia czy też podjęcia dyskusji nad kodyfikacją prawa ngo”. Jest też „[z]arysem wyzwania, stojącego przed konkretnymi pracami nad realizacją postulatu kodyfikacji prawa ngo”. Warto chyba to wezwanie, do odpowiedzi na wyzwanie, podjąć…

—————————————————————

OPINIA PRAWNA

Opracowali: r.pr. Anna Pajączkowska | komplementariusz; Przemysław Żak, prawnik | wspólnik
Na zlecenie: Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych z siedzibą w
Warszawie
Na dzień: 20.02.2024 r.

Czytaj całość

—————————————————————

Tekst powstał w ramach projektu „#prosteNGO! Dlaczego tyle to trwa”. Działania prowadzone są w partnerstwie Fundacji trzeci.org i Polskiej Fundacji im. Roberta Schumana. Projekt realizowany jest z dotacji programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy, finansowanego przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię w ramach Funduszy EOG.

Accessibility by WAH