Tekst niniejszy nie jest tekstem prawniczym, jest próbą spojrzenia na system prawny z punktu widzenia działacza społecznego.
Wątpliwości
Przypomnijmy informację otrzymaną z KPRM „z rozporządzenia atrybucyjnego, które wyznacza zakres obowiązków ministra, wynika, że Minister do Spraw Społeczeństwa Obywatelskiego odpowiada za niezwiązany z żadnym działem administracji rządowej zakres spraw ministra ds. społeczeństwa obywatelskiego oraz za zakres obowiązków Przewodniczącego Komitetu do Spraw Pożytku Publicznego. Tylko Przewodniczący Komitetu do Spraw Pożytku Publicznego może wydawać rozporządzenia na mocy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Przyjęto, że będzie prowadzony tylko jeden BIP, by nie dezorganizować informacji na temat działalności Ministra i powiązanych z nim urzędów”.
Rząd nie uważa za konieczne rozdzielenie w BIP-ie działań Ministra ds. społeczeństwa obywatelskiego, Przewodniczącego Komitetu ds. Pożytku Publicznego i samego Komitetu, a przecież rola tych wszystkich organów administracji publicznej dotyczy, w zakresie procesu stanowienia prawa, podobnych kompetencji.
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2023 r. mówi, że do zakresu działania ministra należy m.in.: „opracowywanie i opiniowanie projektów aktów prawnych oraz innych dokumentów rządowych dotyczących społeczeństwa obywatelskiego”. Z kolei Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie mówi, że w ramach swoich zadań Przewodniczący KPP „opracowuje i opiniuje projekty aktów prawnych”, zaś sam Komitet ma za zadanie „opracowywanie i opiniowanie projektów aktów prawnych w zakresie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego”.
Konia z „rządem” temu co potrafi rozwiązać ten „węzeł gordyjski”, Dlatego zapytaliśmy u źródła, jak to jest:
1. Jakie akty prawne trafiły do Komitetu ds. Pożytku Publicznego do konsultacji/opiniowania? Czy KPP zajął w tej kwestii jakieś stanowisko?
2. Czy Przewodniczący Komitetu ds. Pożytku Publicznego konsultował/opiniował jakieś projekty aktów prawnych? Jeśli tak to poproszę o treść tych stanowisk.
3. Czy Minister ds. społeczeństwa obywatelskiego konsultował/opiniował jakieś projekty aktów prawnych? Jeśli tak to poproszę o treść tych stanowisk.
4. Czy istnieje jakaś zasada dotycząca konsultowania/opiniowania aktów prawnych przez Komitet, Przewodniczącego i Ministra?”
Odpowiedź na pytanie
Odpowiedź otrzymaliśmy, choć chyba nie jesteśmy nią wystarczająco usatysfakcjonowani. Najpierw jednak sama odpowiedź in extenso:
ad 1-3
Zgodnie z § 35 ust. 1 uchwały Rady Ministrów nr 190 z dnia 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (Dz.U. z 2022 r. poz. 348) istnieje obowiązek przekazywania wszystkich rządowych projektów do uzgodnień ze wszystkimi członkami Rady Ministrów, w tym do Ministra do Spraw Społeczeństwa Obywatelskiego – Przewodniczącego Komitetu do Spraw Pożytku Publicznego. Taki sam obowiązek dotyczy również ww. Ministra w przypadku podjęcia przez niego inicjatywy prawodawczej. Akty prawne w ramach rządowego procesu legislacyjnego opracowywane przez poszczególnych członków Rady Ministrów wraz z przebiegiem procesu legislacyjnego dostępne są w serwisie rządowego Procesu Legislacyjnego https://legislacja.rcl.gov.pl. Pełny przebieg procesu uzgodnień międzyresortowych oraz konsultacji publicznych (w tym chronologicznie uporządkowane uwagi zgłoszone przez poszczególnych ministrów i podmioty zewnętrzne) rządowych projektów legislacyjnych znajduje się pod ww. linkiem.
W ramach opiniowania projektów na etapie parlamentarnym, działając na podstawie art. 34b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571, z 2024 r. poz. 834), Przewodniczący Komitetu do spraw Pożytku Publicznego opiniuje projekty ustaw kierowane do zaopiniowania przez Kancelarię Sejmu. Projekty ustaw wraz z przebiegiem procesu legislacyjnego, w tym z informacją o podmiotach opiniujących, dostępne są w serwisie internetowym Kancelarii Sejmu https://www.sejm.gov.pl/Sejm10.nsf/proces.xsp Pod tym adresem znajduje się również zestawienie uwag przekazanych przez podmioty właściwe do opiniowania danego projektu ustawy.
ad 4
Ministra do Spraw Społeczeństwa Obywatelskiego – Przewodniczącego Komitetu do Spraw Pożytku Publicznego jako członków Rady Ministrów obowiązuje nadmieniona w § 35 ust. 1 Regulaminu pracy Rady Ministrów procedura uzgodnieniowa oraz możliwość wyrażenia opinii o sejmowym projekcie ustawy na podstawie art. 34b ust. 1 pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ponadto sam Komitet do Spraw Pożytku publicznego jako ciało kolegialne władne jest – na mocy art. 34b ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – opracowywać i opiniować projekty aktów prawnych w zakresie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Ewentualna decyzja o takim przedsięwzięciu zapada na drodze uchwał na posiedzeniach. Uchwały te są podejmowane w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy członków Komitetu, w tym Przewodniczącego Komitetu. W przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego Komitetu (art. 34d ust. 1 i 2 wskazanej ustawy). Przewodniczący Komitetu do Spraw Pożytku Publicznego często opiera się na sugestiach kierowanych do niego w drodze uchwał właściwych ciał opiniodawczo-doradczych, czyli Rady Działalności Pożytku Publicznego i Rady Dialogu z Młodym Pokoleniem. Tryb działania obu rad opisany jest szczegółowo odpowiednio w rozdziale 5 i rozdziale 5a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Dodatkowe komplikacje
Odpowiedź z KPRM-u przypomina o innych graczach procesu legislacyjnego.
RDPP
W pierwszej kolejności jest to Rada Działalności Pożytku Publicznego. Radę Dialogu z Młodym Pokoleniem pomijam, bo to była kolejna wrzutka w 2019 roku do ustawy, która tylko komplikowała (rozmontowywała) system i pasuje tu „jak pięść do nosa””.
RDPP istnieje „jako organ opiniodawczo-doradczy Przewodniczącego Komitetu” i ma w swoich kompetencjach „wyrażanie opinii o projektach aktów prawnych oraz programach rządowych,
związanych z funkcjonowaniem organizacji pozarządowych oraz działalnością
pożytku publicznego oraz wolontariatu”.
Ponieważ nie do końca wiadomo co to znaczy, Rada czasem konsultuje czy opiniuje (różna jest tu praktyka) projekty aktów prawnych nie tylko dla Przewodniczącego, ale także całego Rządu czy Sejmu. Ciekawym pytaniem pozostaje czy wtedy może mieć opinię sprzeczną z opinią Przewodniczącego? Ostatnio np. Rada opiniowała w Sejmie projekt zmiany ustawy o działalności pożytku publicznego w zakresie zmian w uproszczonej ewidencji przychodów i kosztów (tzw. UEPIK – o samym zmianach Kliknij) stawiając dość wątpliwe postulaty (zwolnienie do 2 milionów złotych). Niemniej po zmianie władzy Przewodniczący (a właściwie Przewodnicząca) nie miała specjalnego zaufania (i – moim zdaniem – słusznie) do działającej Rady, więc powołany został zespół pod nazwą
Grupa robocza do spraw uproszczeń prawnych dla organizacji pozarządowych
„Do zadań Grupy – jak głosi zarządzenie – należy opracowywanie propozycji w obszarze stanowienia przyjaznego prawa dla organizacji pozarządowych”.
Trudno przesadzać o wynikach prac Grupy już teraz, kiedy pierwsze spotkanie odbyło się tuż przed wakacjami i dopiero rozpoczęto prace w podgrupach (zwanych zespołami sic!). Niewątpliwie jednak prace zespołów działają równolegle do prac legislacyjnych i np. członkowie Grupy kilka dni temu dowiedzieli się, że rozporządzenie o wzorach ofert, umów i sprawozdań, nad którym chcieli się pochylić, pojawi się „na początku przyszłego tygodnia w wykazie prac legislacyjnych”. Co zresztą ciekawe, gdy zapytaliśmy o wyniki prekonsultacji – ogłoszonych 26.04.2024 przez ministrę Buczyńską – skierowano nas do… NIW-u.
NIW
„w odpowiedzi na wniosek przekazuję, że zgodnie założeniami prokonsultacji analizą obowiązujących obecnie formularzy i wypracowaniem nowych wystandaryzowanych rozwiązań zajmuje się teraz Narodowy Instytut Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. Wyniki tych prac usprawnią przyszłe procesy legislacyjne” – tyle KPRM.
I to, moim zdaniem, jest prawdziwa zagadka. Dlaczego NIW angażuje się w proces legislacyjny? Nie mieści się to w zakresie zadań NIW-u (Kliknij) no chyba, że w ramach zapisu „realizacja innych zadań zlecanych przez Przewodniczącego Komitetu, przy jednoczesnym zapewnieniu na ich realizację środków finansowych, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. b.”. Na wszelki wypadek zapytaliśmy o ewentualny dokument zlecający to zadanie.
Rola NIW-u w procesie legislacyjnym wymaga wyjaśnienia. Bo to chyba raczej zadanie Departamentu Społeczeństwa Obywatelskiego obsługującego”Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego, Ministra do spraw Społeczeństwa Obywatelskiego w zakresie: (…) opracowywania i opiniowania projektów aktów prawnych w celu tworzenia przyjaznego temu rozwojowi prawodawstwa (…)”.
Sytuacja dziś
Poziom rządowy
Warto zwrócić uwagę na sformułowanie „istnieje obowiązek przekazywania wszystkich rządowych projektów do uzgodnień ze wszystkimi członkami Rady Ministrów, w tym do Ministra do Spraw Społeczeństwa Obywatelskiego – Przewodniczącego Komitetu do Spraw Pożytku Publicznego”. Potraktowanie obu funkcji jako jednej, wyraźnie wskazuje, że proponowany przez nas postulat zlikwidowania jednej z nich (Kliknij) jest zasadny. Tak więc – wszystkie akty prawne procedowane przez rząd – trafiają do Ministra-Przewodniczącego. Niestety nie mamy informacji jak często zabiera on/ona głos. Nie otrzymaliśmy na to pytanie odpowiedzi. A przecież to jest ważne źródło wiedzy o tym jak pracuje nasza administracja rządowa na rzecz organizacji. Tam można znaleźć konkretne pomysły rozwiązań prawnych, które nawet jeśli nie zostaną w danym procesie legislacyjnym uwzględnione, powinny być przez organizacje przeanalizowane i, być może, wspierane. Trzeba będzie – jeśli się nie da inaczej – monitorować te stanowiska we własnym zakresie (Kliknij).
Co do Komitet do spraw Pożytku Publicznego, to – jak to już nieraz było mówione – „w zasadzie fikcja i fasada” (Kliknij). I zmiana władzy nic tu nie zmieniła. Oczywiście, że jak czytamy sam „Komitet do Spraw Pożytku publicznego jako ciało kolegialne władne jest – na mocy art. 34b ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – opracowywać i opiniować projekty aktów prawnych w zakresie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Ewentualna decyzja o takim przedsięwzięciu zapada na drodze uchwał na posiedzeniach”. To jednak tylko teoria. Problem jest taki, że – jak pokazuje doświadczenie pierwszych dwóch posiedzeń nowego Komitetu (Kliknij) takie tematy się na posiedzeniach nie pojawiają. A przecież zarówno w Parlamencie (dwie ustawy o zmianie w UEPIK-u) jak i w samym rządzie (np. CIT-u czy KGW) procedowane są ustawy dotyczące organizacji. Gdyby KPP miałoby mieć sens, zanim pokazałyby się projekty tych ustaw powinien nad nimi pochylić się Komitet. Ale tak nie jest i – śmiem przewidywać – tak nie będzie. Od tego jest proces uzgodnień międzyresortowych i nikt dla organizacji wyjątku robić nie będzie. Obym się mylił.
Poziom parlamentarny
Na poziomie Parlamentarnym zdarzało się, niezbyt często, że Marszałek Sejmu wysyłał jakiś projekt do opiniowania do Komitetu ds. Pożytku Publicznego czasem też do Rady Pożytku. Pytanie czy jak wysyła do Komitetu, to odpowiedź Przewodniczacej/Przewodniczacego jest wystarczająca. Ale to osobna kwestia. Wbrew jednak temu, co czytamy w piśmie z KPRM-u na stronie Kancelarii Sejmu https://www.sejm.gov.pl/Sejm10.nsf/proces.xsp nie potrafimy znaleźć stanowisk Przewodniczącego np. w kwestii projektów ustawy o stowarzyszeniach (uproszczona rejestracja) czy ustawy o pożytku (UEPIK). Zapytamy o to kancelarię Sejmu i – być może – znów wrócimy do KPRM.
Zamiast zakończenia
Spisując to wszystko co wiemy (i czego nie wiemy) nie czuję się usatysfakcjonowany. Nadal nie wiem kto, jako kto i w jakim trybie pracuje nad prostym prawem dla NGO. Dlatego w ramach Biuletynu będziemy się starać to ogarniać, choć… Czy nie lepiej byłoby, aby na odpowiednim BIP-ie, w przyjazny dla organizacji sposób, te informacje były zebrane. Moglibyśmy się wtedy skupić na merytoryce.