Autor: Piotr Frączak
Monitorując przygotowywane i procedowane zmiany prawa (w różnych ścieżkach legislacyjnych – Kliknij) szczególną rolę zwracaliśmy na projekty dokumentów rządowych. Warto w tym kontekście przypomnieć § 24. Regulaminu Pracy Rady Ministrów, w którym mówi się o podjęciu prac nad projektem dokumentu rządowego, „jeżeli opracowanie danego dokumentu wynika w szczególności z: 1) obowiązujących przepisów; 2) konieczności wdrożenia lub wykonania prawa Unii Europejskiej; 3) przyjętych strategii lub programów; 4) dokonanych analiz i ocen stanu prawnego lub sytuacji społeczno-gospodarczej, w tym uwzględniających konsultacje zagadnień z danej dziedziny życia społeczno-gospodarczego (Kliknij). Dlatego tak ważne są – w perspektywie monitoringu procesu stanowienia prawa – strategie i programy. To tam często zapowiada się przygotowanie odpowiednich ustaw (por. np. Piotr Frączak Ocena skuteczności działań organizacji pozarządowych w perspektywie realizacji polityk publicznych – studium przypadku W: Ocena jakości działania organizacji pozarządowych Ekspertyza na zlecenie Departamentu Pożytku Publicznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej – Kliknij)
Krajowy Program Reform (KPR)
Do końca kwietnia rządy krajów UE przedstawią Komisji swoje indywidualne krajowe programy reform, w których określają „strategie polityczne, które będą wdrażały w celu pobudzenia zatrudnienia i wzrostu gospodarczego oraz zapobiegania zakłóceniom równowagi lub ich korygowania, a także swoje konkretne plany w celu wdrożenia zaleceń UE oraz ogólnych zasad opodatkowania”. To element tzw. „semestru europejskiego” czyli elementu corocznej procedury mająca na celu koordynację polityki gospodarczej, fiskalnej, zatrudnieniowej i społecznej w Unii Europejskiej. Akurat jesteśmy w momencie gdy ta procedura będzie się zmieniać. W tej chwili trwają prace m.in. dyskusja na poziomie państw członkowskich mające zmodyfikować tę procedurę… ale, póki co, jest jak było. Pracujemy nad rocznym KPR.
Zespół do spraw Semestru Europejskiego
5 kwietnia 2023 r. odbyło się, w siedzibie Ministerstwa Rozwoju i Technologii, spotkanie Zespołu do spraw Semestru Europejskiego. Nazwa zespołu wydaje się być nowa, ale jest to – w istocie – kontynuacja Zespołu do spraw Strategii „Europa 2020”, który prowadzony był kiedyś przez Ministerstwo Gospodarki, a później Ministerstwo Rozwoju. Jest to zespół, w którym – jak pisałem już w 2017 roku (Kliknij) „organizacje pozarządowe – przynajmniej formalnie – mają głos w sprawach strategicznych dotyczących rozwoju Polski”, a tym samym o systemowych rozwiązaniach dotyczących prawa.
Zespół ten został powołany Zarządzeniem nr 155 Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 lipca 2022 r. w sprawie Zespołu do spraw Semestru Europejskiego (Kliknij), a do udziału w pracach Zespołu, na prawach członka Zespołu, przewodniczący Zespołu zaprasza poza przedstawicielami reprezentatywnych organizacji pracodawców i reprezentatywnych organizacji związkowych, także przedstawicieli organizacji pozarządowych wskazanych przez Radę Działalności Pożytku Publicznego, ogólnopolskich stowarzyszeń organizacji pozarządowych, samorządów terytorialnych oraz organizacji naukowych i technicznych.
Plany na 2023/2024
W marcu 2023 r. Ministerstwo Rozwoju i Technologii przekazało członkom Zespołu do opiniowania (nie konsultowania) projekt dokumentu pn. „Krajowy Program Reform 2023/2024”. Dotyczył on m.in. planów mających odpowiedzieć na następujące wyzwania: 1) Zwiększenie aktywności zawodowej (szczególnie osoby starsze, kobiety). Dostęp do opieki nad dziećmi. Rozwój opieki długoterminowej. Ograniczenie segmentacji rynku pracy, dążenie do bardziej trwałych form zatrudnienia. Udoskonalanie elastycznych form organizacji pracy i pracy w obniżonym wymiarze czasu. 2) Wspieranie wysokiej jakości kształcenia i umiejętności zgodnie z potrzebami rynku pracy 3) Zwiększenie innowacyjności gospodarki 4) Poprawa regulacji i klimatu inwestycyjnego. Zwiększenie roli konsultacji społecznych i włączanie partnerów społecznych w kształtowanie polityki. Ochrona niezależności sądów. 5) Zapewnienie przedsiębiorstwom dostępu do finansowania i płynności 6) Cyfryzacja 7) Zazielenienie gospodarki. Zrównoważony transport. Czysta energia. Ograniczenie zależności od paliw kopalnych. 8) Poprawa opieki zdrowotnej. Zapewnienie wystarczających zasobów. Przyspieszenie wdrażania usług e-zdrowia.
Jak widać organizacje, choćby w zakresie przeciwdziałania ubóstwu, konsultacji społecznych, ochrony niezawisłości sądów, czystej energii, czy opieki zdrowotnej wiele miałyby do powiedzenia. W tym konkretnym przypadku mogły się odnieść do planów rządu. Uwagi do KPR zgłosiły w imieniu organizacji społeczeństwa obywatelskiego 1) Robocza Związków Organizacji Socjalnych WRZOS wraz z Polski Komitet Europejskiej Sieci Przeciw Ubóstwu (EAPN Polska), 2) Stowarzyszenie EKOSKOP wspólnie ze Związek Stowarzyszeń Polska Zielona Sieć oraz 3) Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych (OFOP).
Uwagi OFOP-u
W ramach zgłoszonych uwag federacja zwróciła uwagę na:
1) W obszarze poprawy regulacji – na rolę organizacji w procesie konsultacji i opiniowania w procesie legislacyjnych. Tu konieczne jest nie tyle kontynuacja dotychczasowych działań, mających na celu podniesienie jakości prawa, unikanie przeregulowania, co ich weryfikacja.
Komentarz: Wiele wskazuje, że system stanowienia prawa jest – delikatnie mówiąc – daleki od doskonałości. Pokazują to analizy organizacji np. Obywatelskiego Forum Legislacji. Trudno wykazać choćby efektywność działań prowadzonych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów (instytucja pośrednicząca) w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 (oś Priorytetowa II „Efektywne polityki publiczne dla rynku pracy, gospodarki i edukacji” działanie 2.16 „Usprawnienie procesu stanowienia prawa”). Kontynuowanie takich działań w obecnej perspektywie bez pogłębionej refleksji nad dotychczasowymi efektami nie przyniesie oczekiwanych rezultatów.
2) W obszarze ograniczenia obciążeń regulacyjnych i administracyjnych (kontynuacja kompleksowej reformy prawa gospodarczego) – na konieczność likwidacji barier administracyjnych i prawnych dla działalności społecznej, a właściwie niekorzystnych rozwiązań (zbytnie obciążenia formalne) dotyczących działalności organizacji pozarządowych.
Komentarz: Jest to szczególnie ważne w kontekście rozmów o odnowieniu Krajowego Programu Odbudowy (KPO), do którego – mimo propozycji organizacji – w czasie konsultacji nie uwzględniono „Komponentu wzrost odporności i wzmocnienia kapitału społecznego”, który zakładał konieczność wzmacniania organizacji pozarządowych jako ważnego czynnika odporności, sprawdzonego w warunkach pandemii i przyjmowania uchodźców.
3) w obszarze zwiększenie aktywności zawodowej… – proponowano w odniesieniu do ustawy o ekonomii społecznej dodać: „Ustawa ta niestety nie rozwiązuje głównych problemów związanych z rozwojem przedsiębiorczości społecznej, w tym realizacji przez organizacje pozarządowe usług społecznych. Konieczna jest więc jej daleko idąca nowelizacja poprzedzona szerokimi konsultacjami ze środowiskiem podmiotów ekonomii społecznej”.
Komentarz: Ustawa o ekonomii społecznej jest idealnym przykładem na to, że wpisanie uchwalenia ustawy do dokumentów planistycznych może przesądzić o jej uchwaleniu. Pokazuje też, jak chory jest nasz system stanowienia prawa, gdy posłowie przyjmowali ustawę mając świadomość, że trzeba będzie ją szybko nowelizować.
Co dalej z uwagami partnerów spoza administracji
Zespół ds. Semestru Europejskiego, a właściwie jego poprzednik Zespół ds. Strategii Europa 2020, był – z punktu widzenia praktyki – swoistym ewenementem w systemie dialogu obywatelskiego. Tu opiniuje się dokumenty tylko z wytypowanymi reprezentantami środowisk, nie ma publicznych konsultacji. Oczywiście władza nie ma obowiązku (a czasem wręcz nie może – o tym za chwilę) uwzględniać propozycji partnerów. Jednak bierze je pod uwagę i ma się do nich ustosunkować. Uwagi partnerów mogą być też brane pod uwagę podczas formułowania rekomendacji dla Polski formułowanych przez Komisję Europejską. Dlatego jest to miejsce, gdzie głos partnerów jest naprawdę słyszalny.
Na posiedzeniu 5 kwietnia 2023 r. omówione zostały uwagi i stanowiska partnerów społeczno-gospodarczych do projektu Krajowego Programu Reform 2023/2024. Dyrektor Aneta Piątkowska zwracała uwagę na trudności z tworzeniem tegorocznego KPR. Oto równocześnie trwają prace nad KPO i to w wielu kwestiach są już dość zaawansowane. Jednak w KPR-ze możliwe jest zapisanie tylko tych działań, które są w planach Rady Ministrów i które są zapisane już w zatwierdzonych dokumentach. Dlatego wiele z postulatów, nawet takich, co do których rząd nie zgłasza zastrzeżeń, nie znajdzie się w uchwalanym dokumencie. To nie znaczy, że nie można nad nimi dalej pracować. Niezależnie jaki rząd będzie realizował Krajowy Program Reform w przyszłym roku.