Autor: Piotr Frączak
Fakty
- Właśnie trwa nabór, w ramach działania 4.6 Rozwój dialogu obywatelskiego programu FERS (Fundusze Europejskie dla Rozwoju Społecznego), w konkursie którego przedmiotem jest wybór wniosków do dofinansowania w zakresie rozwoju dialogu obywatelskiego poprzez zwiększenie udziału NGO w procesie stanowienia prawa oraz współkreowaniu, monitorowaniu i ewaluacji polityk publicznych w obszarach ich działalności z wykorzystaniem gamy narzędzi partycypacji społecznej oraz wzmocnienie ich potencjału do działań rzeczniczych i strażniczych (typu watchdog). (Zobacz)
- 25 lipca 2023 roku w siedzibie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów odbyło się IV posiedzenie Grupy roboczej ds. społeczeństwa obywatelskiego Komitetu Monitorującego FERS dotyczące Dyskusja nt. kierunków i form budowania potencjału NGOs ze środków Programu FERS Fiszka konkursu planowanego w ramach Działania 4.12 Wsparcie NGO w zakresie usług publicznych i współpracy.
Te fakty łączy to, że 1) dotyczącą tego co określa się mianem wzmocnienie potencjału NGO (capacity building), 2) zajmuje się nimi, z ramienia KM FERS, Grupa robocza ds. społeczeństwa obywatelskiego.
Komentarz: Różnice w numerkach wynikają z faktu, że to „wzmocnienie potencjału” dotyczy różnych celów szczegółowych.
4.6 – rozwój dialogu obywatelskiego w ramach celu g) wspieranie uczenia się przez całe życie;
4.7 – Wsparcie potencjału NGO do prowadzenia działań służących zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami lub włączeniu społecznemu w ramach celu h) wspieranie aktywnego włączenia społecznego w celu promowania równości szans, niedyskryminacji i aktywnego uczestnictwa, oraz zwiększanie szans zatrudnienia, w szczególności grup w niekorzystnej sytuacji;
4.12 – Budowa i rozwój potencjału instytucjonalnego NGO do świadczenia usług publicznych, a także wypracowanie rozwiązań wspierających budowę oraz rozwój sieci, federacji i koalicji NGO, w tym rozwój współpracy międzysektorowej oraz wsparcie współpracy międzynarodowej w poszczególnych obszarach usług publicznych oraz wzmocnienie potencjału instytucjonalnego do sieciowania wewnątrz sektora w ramach celu k) zwiększanie równego i szybkiego dostępu do dobrej jakości, trwałych i przystępnych cenowo usług.
Wskaźniki kontra cel działania
To co budzi wątpliwości strony pozarządowej, to pytanie, czy ogłoszone konkursy, a co za tym idzie, wydane pieniądze przybliżą nas do głównego celu, czyli wzmocnienia potencjału organizacji, czy też wręcz przeciwnie, jedynie osłabią i tak niezbyt mocnego partnera dla administracji. Już sam fakt, że organizacje, które starają się o dofinansowanie w tym konkursie, muszą zapewnić wkład własny sugeruje, że przynajmniej grantobiorcy nie wzmocnią swojego potencjału, a wręcz przeciwnie. Oczywiście może być i tak, że to odbiorcy działań konkretnego grantobiorcy zostaną wzmocnieni. To oczywiście jest możliwe, choć wydaje się być wątpliwe. Oto oba projekty skierowane są nie na wzmocnienie organizacji, a ich personelu. A jaka to różnica – zapyta ktoś kto nie zna specyfiki działania organizacji – bardziej profesjonalna kadra, to silna organizacja. Te, zdroworozsądkowe założenie, sprawdza się tylko w niewielkiej części przypadków. Przy ogromnej fluktuacji kadr, specyficznych, często już posiadanych, kompetencjach potrzebnych w działaniu społecznym, dodatkowe szkolenia mogą nie tylko nie przyczynić się do wzmocnienia organizacji, ale wręcz utrudnić jej działania. A już na pewno nie są odpowiedzią na podstawowe problemy instytucjonalne organizacji. Przysłowiowe gaszenie ognia benzyną może być tu obrazowym porównaniem.
Problem w tym, że wskaźniki dobrane na poziomie poszczególnych celów, wymuszają takie a nie inne ogłaszane konkursy. Musimy zrealizować wskaźniki – mówią przedstawiciele instytucji zarządzających i pośredniczących. Problem w tym, że na etapie planowania – bez specjalnych w tym zakresie konsultacji – przyjęto takie, a nie inne, wskaźniki.
Kontekst, czyli dlaczego system zawodzi
Pytanie, czy to wypadek przy pracy, czy może zawodność systemu. I tu dochodzimy do clue problemu. Oto, wbrew pozorom, mówiącym o tym, że wzmacnianie organizacji to coś absolutnie nowego, przynajmniej w zakresie uczestnictwa w procesie stanowienia prawa mamy duże , choć chyba nie najlepsze, doświadczenie. Oto KPRM w kończącej się właśnie perspektywie prowadził działania w ramach POWER 2.16.(patrz dalej). Oto przeprowadzona ewaluacja wyraźnie wskazuje: „Niemniej, mimo dużego zaangażowania projektodawców i znacznego zasięgu projektów, ich efekty nie mają, póki co znacznego wpływu na przebieg procesu legislacyjnego. Uczestnicy ze strony społecznej, uczestniczący w monitoringu prawa i angażujący się w proces legislacyjny, mimo nabycia wiedzy w tym zakresie, nieraz zniechęcają się do aktywnego uczestnictwa w nim, gdy nie widzą realnego wpływu prób wpłynięcia na treść aktów prawnych. Efekty interwencji nie znajdują odzwierciedlenia we wskaźnikach kontekstowych. Przyjęte miary odnoszą się do działań poza oddziaływaniem projektów i są silnie zależne od rozstrzygnięć na poziomie politycznym. Wynika to także z bardzo ograniczonego zainteresowania resortów realizowaniem projektów pogłębionych konsultacji. Gdyby tych inicjatyw wdrożono więcej, mogłoby to znaleźć odzwierciedlenie na poziomie wskaźników pośrednich”. (Ewaluacja wpływu Europejskiego Funduszu Społecznego na osiągniecie celów w zakresie dobrego rządzenia określonych w ramach Programu Wiedza Edukacja Rozwój – III raport wskaźnikowy) (Czytaj – Kliknij).
Komentarz: Ostatnie zdanie właściwie przeczy poprzednim, bo jak się ma ilość inicjatyw do „rozstrzygnięć politycznych” i braku „zainteresowania resortów”. W każdym razie całość podsumowania wyraźnie wskazuje, że działania nie przełożyły się na efekty, a słowa o zniechęcaniu się do aktywności w tym zakresie, mimo podniesienia kompetencji, są symptomatyczne. Oznacza to, że administracja wie, że osiąganie wskaźnika (wzrost kompetencji) nie przekłada się na realizację celu programu, a mimo to nadal powiela te działania.
Ku pamięci
Dla zainteresowanych fragmenty opracowania przygotowanego przeze mnie dla OFOP-u pt. „Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych a komitety monitorujące w Funduszach Europejskich 2004-2020” (Czytaj całość – Kliknij), które pokazują, że to podejście nie jest czymś nowym.
Zespół 5.4 i Dobre Rządzenie
W Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki (PO KL), poprzedzającym obecny Program Operacyjny Wiedza, Edukacja, Rozwój (PO WER), istniał priorytet V: „Dobre rządzenie”, a w nim cel szczegółowy 4: „Wzrost udziału organizacji pozarządowych oraz partnerów społecznych w tworzeniu i realizacji polityk publicznych w celu poprawy jakości, trafności, skuteczności, użyteczności tych polityk”. Niestety szybko dobre intencje twórców tych dokumentów zderzyły się z problemami wdrożeniowymi. Kolejne projekty systemowe i konkursy w tym obszarze budziły zastrzeżenia organizacji. Instytucja Zarządzająca próbowała odpowiedzieć na ich postulaty. Tak powstał specjalny Zespół ds. Działania 5.4. Rozwój potencjału III sektora.
Zespół powstał w lutym 2009 r. w efekcie spotkania zorganizowanego przez stronę pozarządową z przedstawicielami administracji rządowej. Przyczyną spotkania były brak wystarczającej informacji o projektach systemowych (poddziałanie 5.4.2. Wsparcie systemowe dla III sektora) oraz rozbieżności zdań co do konkursów (poddziałanie 5.4.2. Rozwój dialogu obywatelskiego). Spotkanie zakończyło się częściowym sukcesem (m.in. zmienioną punktacją strategiczną w spornych konkursach). Uznano też za wskazane powołanie zespołu, którego celem byłoby:
- usprawnienie procesu konsultacji i wymiany informacji pomiędzy przedstawicielami organizacji pozarządowych a Departamentem Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej, pełniącym funkcję instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia) oraz Departamentem Pożytku Publicznego MPiPS pełniącym funkcję beneficjenta systemowego, a także Departamentem Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej dla PO KL,
- dyskusja na temat strategii wdrażania Działania,
- monitorowanie efektów realizacji współfinansowanych w jego ramach projektów.
Początkowo rolę sprawozdawcy odgrywała Federacja Organizacji Pozarządowych Centrum Szpitalna oraz Instytut Spraw Publicznych. Po kilku posiedzeniach rolę tę przejął OFOP. Choć dobrej woli obu stronom nie brakowało, to efekty były niesatysfakcjonujące. Oto dobrze sformułowane cele zostały przekształcone w zapisy (i wskaźniki), które znacząco utrudniały, czy wręcz uniemożliwiały, szukanie dobrych rozwiązań. Problem leżał w szczegółowych opisach projektów, na podstawie których trzeba było ogłaszać konkursy. I tak np. w regionach, gdzie nie było do tej pory federacji, nagle przyznano po kilka, konkurencyjnych, dotacji na ich stworzenie…
Wydawało się, że pozytywne zmiany mogą zostać wprowadzone w czasie przeglądu śródokresowego. Jednak ku zaskoczeniu organizacji zmiany po przeglądzie śródokresowym, w ramach których właściwie wszędzie zwiększono alokację środków na działania, nie dotyczyły priorytetu V „Dobre Rządzenie”, który zmniejszono o 37 500 000 euro. Zacytujmy opublikowany wówczas (2012) tekst:
„Ten brak wsparcia nie zaskakuje – w końcu w ramach dokumentu z 2010 r. administracja szczerze przyznała się do braku strategii funkcjonowania państwa i słusznie wskazywała, iż brak wizji i strategii funkcjonowania państwa – zdefiniowanych potrzeb i wyzwań, a przede wszystkim pożądanego stanu zmian – stwarza zagrożenie dla udowodnienia w przyszłości skuteczności prowadzonych działań. Partnerzy społeczni i organizacje pozarządowe oprotestowały te decyzje – w końcu to jest priorytet, w którym na wzmacnianie partnerów ciągle jest za mało pieniędzy, ale co tam. Może rzeczywiście przyjąć należy, iż gdyby te pieniądze miały być źle wydane, to lepiej nie wydawać (…) Jednak w tym kontekście dziwi podsumowanie przeglądu śródokresowego, w którym z jednej strony poza obcięciem środków nie przewidziano zmian w priorytecie V (czyli ma być jak było?). Z drugiej zaś strony wykazuje się konieczność wzmacniania kompetencji w planowaniu polityk i koordynowaniu strategii. Wniosek nasuwa się sam – tu potrzebna jest zmiana, tu potrzebny jest nowy pomysł i środki na jego realizację. Zrobiono odwrotnie. [por. Piotr Frączak, Wzmocnienie zostało zmniejszone – Salon 24, 23.02.2012]”
(…)
PO WER 2.16
Swoistą kontynuacją działań na rzecz organizacji w priorytecie Dobre Rządzenie PO KL (5.4.2) były projekty zrealizowane i realizowane w ramach konkursów dofinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Osi Priorytetowej II (Efektywne polityki publiczne dla rynku pracy, gospodarki i edukacji) i działania 2.16 (Usprawnienie procesu stanowienia prawa) Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020. Instytucją Pośredniczącą jest tu Kancelaria Premiera Rady Ministrów. Nie trzeba specjalnych badań (choć pewnie bardzo interesujące będzie podsumowanie tych konkursów), by stwierdzić, że działanie to nie mogło przynieść zamierzonych efektów. Gdyby nawet wszystkie organizacje, które uczestniczyły w tym konkursie, osiągnęły w 100% założone cele, to i tak proces stanowienia prawa od tego by się nie polepszył. Dlaczego? Bo nie wystarczy mieć chętnych i sprawnych merytorycznie partnerów do dialogu (a w dużej mierze do kształcenia takich partnerów sprowadzały się te konkursy), trzeba także chcieć z nimi współpracować i ich słuchać. A kwestie dobrego rządzenia, czy prowadzenia efektywnych polityk publicznych nadal są na poziomie z oceny śródokresowej z perspektywy 2007-2013. Tylko że nikt się tym specjalnie nie interesuje. Pewnie w kolejnej perspektywie (już są zapowiedzi w KPO) znów będziemy mieli program wzmacniania organizacji, który nikogo nie wzmocni. Z dzisiejszej perspektywy możemy powiedzieć, że nie wyciągnięto z doświadczeń 5.4. PO KL konstruktywnych wniosków co skutkuje problemami z wykorzystaniem konkursów 2.16 w PO WER. Wiele wskazuje na to, że i z tych doświadczeń nikt nie próbuje wyciągnąć wniosków na przyszłość.