Tekst niniejszy nie jest tekstem prawniczym, jest próbą spojrzenia na system prawny z punktu widzenia działacza społecznego.
Autor: Piotr Frączak
Pisząc uwagi do nowelizacji ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Kliknij) zapowiadaliśmy zajęcie się osobno organizacjami pożytku publicznego (OPP). Dlaczego? Po pierwsze dlatego, że OPP to tylko niewielki procent organizacji pozarządowych w Polsce (ok. 6%), po drugie, że koncepcja OPP w istocie się nie sprawdziła. I o tym jest ten tekst.
Propozycje NIW-u
Narodowy Instytut Wolności (NIW) przesłał w kwietniu 2024 roku do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów materiał (Kliknij), który zawiera propozycje zmiany w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Oto, według NIW-u, niektóre „przepisy wymagają doprecyzowania lub niewielkiej modyfikacji, aby ich brzmienie nie budziło wątpliwości organizacji pożytku publicznego”. Moją ciekawość wzbudziły jednak propozycje, które wydają się dotyczyć kwestii fundamentalnych, a kryją się za próbą doprecyzowania przeznaczania środków z 1,5% podatku. Ale po kolei.
Patologie?
W uzasadnieniu proponowanych zmian czytamy coś co wydaje się tajemnicą poliszynela. Przekonanie, że część organizacji OPP (nikt nie wie ile?) wykorzystuje status do działań nie zasługujących na miano pożytku publicznego. Dla wielu choćby zbieranie 1,5% na subkonta dla osób prywatnych jest już niezgodne z zapisami ustawy mówiącymi, że środki te „mogą być wykorzystane wyłącznie na prowadzenie działalności pożytku publicznego”. Ale jak widać problemów jest więcej:
„wyniki kontroli przeprowadzanych przez wojewodów czy Przewodniczącego Komitetu pokazują, że nadużycia zdarzają się coraz częściej i na coraz większą skalę. Czasami działania organizacji wydają się zmierzać głównie do tego, by jak największą część środków pochodzących z 1,5% podatku dochodowego od osób fizycznych wyprowadzić do podmiotów gospodarczych pod pretekstem kupowania od nich różnych usług, rzekomo związanych z działalnością pożytku publicznego lub promocją działalności organizacji. Świadczą o tym również postanowienia umów zawieranych przez organizacje, które to zapisy z pewnością nie znalazłyby się w umowach zawieranych w warunkach rynkowych (zbyt wygórowana cena, zakres usług promocyjnych nieadekwatny do skali działań, których usługi te miałyby dotyczyć)”.
Ta konstatacja, jeżeli oczywiście nie dotyczy tylko jakiegoś nieznacznego marginesu organizacji, to sygnał alarmowy. Oto organizacje o statusie pożytku publicznego nie są pożytku publicznego. Są wykorzystywane do prywatnych celów.
Kto zawiódł?
Oczywiście diagnoza nie może sprowadzać się tylko do odpowiedzi na proste pytanie „jak jest?”. Trzeba jeszcze spróbować powiedzieć „dlaczego tak jest?”. Inaczej proponowane lekarstwo nie tylko może okazać się nieskuteczne, ale wręcz szkodliwe. Lecząc jedynie objawy możemy przegapić szanse na rozwiązanie prawdziwego problemu. Oczywiście najprostsza odpowiedź wskazuje, że winni są ludzie. Albo człowiek jest z natury zły, albo Polacy mają jakąś skazę narodową i w efekcie najlepszy pomysł potrafią zepsuć działając we własnym partykularnym interesie. Oczywiście natura ludzka ma tu swoją rolę, a tradycje zaborów i PRL-u wytworzyły na pewno umiejętność korzystania z sytuacji, ale… Ale może jest tak, że to okazja „czyni złodzieja”. Jak w złym miejscu wybudujesz chodnik nie dziw się, że ludzie wydepczą w trawniku dodatkową ścieżkę. Moim zdaniem głównym winowajcą jest tu ustawa, która uzależnia uzyskanie statusu jedynie od formalności, a nie od rzeczywistej roli organizacji.
Tak już jest 20 lat ogólnie wiadomo, że większość OPP nie jest bardziej nakierowana na pożytek publiczny niż inne organizacje. Nikt z tym nic nie robił bo uprawnienia OPP są dość iluzoryczne (poza właśnie 1,5 %). OPP w istocie to zazwyczaj taka sama organizacja jak te, które nie posiadają statusu. Wiec po co status? Nie do końca wiadomo.
Jaki był cel?
W pracach nad ustawą o działalności pożytku publicznego status pożytku publicznego miał w pewny sposób zastąpić status „stowarzyszeń użyteczności publicznej”. Chodziło o to by spośród całej rzeszy organizacji pozarządowych wyłonić te, których działalność pożytku publicznego jest bezdyskusyjne i… potwierdzona przez państwo. Miało to ułatwić organizacjom, które prowadzą taką działalność, funkcjonowanie. Zwolnienia podatkowe, prostsze procedury zdobywania środków. To właśnie takim organizacjom obywatel – z pominięciem administracji – mógłby bez obawy powierzyć część publicznych podatków. 1,5% podatku miało być więc takim bonusem dla tych, którzy działają pro bono w wyjątkowy sposób. To miały być środki na niezależność. Coś zamiast dotacji podmiotowej. Jeżeli taka organizacja potrzebuje na promocję to na promocję, jak na cele administracyjne to na administrację, jak na dotrudnienie specjalistów to na umowy. Traktowanie pieniędzy z podatku, jak rodzaj grantu, którego trzeba się rozliczyć, poddaje w wątpliwość sensowność tego narzędzia. Miało być na to czego brakuje, na co trudno zbierać od darczyńców, co nie chcą finansować grantodawcy. Zapewniało to funkcjonowanie organizacji, której ostatecznym efektem działania jest oczywiste dobro wspólne.
Ponieważ jednak okazało się, że każdy (spełniający kryteria) niezależnie od intencji, zakresu działalności i doświadczenia (dodane w 2010 dwa lata to przecież tylko kolejna formalność do spełnienia bo nikt nie sprawdza co rzeczywiście było robione) otrzymuje status OPP, to pojawił się problem. Co gdy prawie cały przychód z 1,5% podatku wydany jest na promocję? To ustalono procent jaki można na nią wydać. Teraz idą dalsze propozycje:
„nie sposób pozbawić organizacji możliwości finansowania z 1,5% podatku dochodowego od osób fizycznych kosztów administracyjnych. Należało zatem stworzyć dla tego rodzaju wydatków pewną formułę która pozwoliłaby organizacjom finansować takie wydatki z 1,5 % podatku dochodowego od osób fizycznych, a jednocześnie zapobiec nadużyciom. Działania finansowane z 1,5% podatku dochodowego od osób fizycznych zawsze powinny mieć walor działań dla dobra ogółu, a zatem w przypadku działań nienoszących takich znamion (np. korzystne tylko dla samej organizacji), wydatki na nie poniesione mogą zostać uznane za nieprawidłowe. Jeżeli chodzi o koszty administracyjne, to biorąc pod uwagę fakt, że środki pochodzące z 1,5% podatku dochodowego od osób fizycznych wprawdzie nie są środkami publicznymi sensu stricto, ale istnieją podstawy, aby je w pewnych sytuacjach traktować jako środki publiczne, właściwym wydaje się zastosowanie w przypadku ich wydatkowania na pokrycie kosztów administracyjnych zasad, jakimi winne się zawsze kierować podmioty rozporządzające środkami publicznymi, tj. zasadami podobnymi do tych określonych w art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. A zatem każda organizacja, która będzie finansowała koszty administracyjne ze środków pochodzących z 1,5% podatku od osób fizycznych, będzie musiała wykazać, że dany koszt był niezbędny do prowadzenia statutowej działalności pożytku publicznego tej organizacji, jak również, że wysokość przeznaczonych na ten cel środków jest adekwatna do oczekiwanych rezultatów. Zawierając umowę na określony rodzaj usług z zakresu obsługi administracyjnej organizacji, organizacja winna w niej wskazać dokładnie, z jakiego rodzaju działalnością statutową usługi stanowiące przedmiot umowy są związane. W szczególności
będzie to konieczne w sytuacji gdy organizacja będzie zawierała w tym samym czasie kilka umów o podobnym zakresie usług”.
Zaufanie i kontrola?
Jeżeli wykazujemy tak mało zaufania organizacjom pożytku publicznego to oznacza, że ten status nie pełni swojej roli. A jeśli tak, to po prostu trzeba, co od lat proponuje np. Grzegorz Makowski, znieść status OPP jako nieprzydatny. Jeżeli jednak nie, to i tak trzeba zmienić ustawę i spowodować, by status OPP nabrał rzeczywistego znaczenia. To mają być wyjątkowe organizacje, o wyjątkowym znaczeniu i wyjątkowym traktowaniu. Przypomnijmy, że w trakcie planowaniu ustawy myślano o tym statusie w analogi do „charity” w Wielkiej Brytanii. Tak oto jeśli organizacja zasługuje na zaufanie to w zasadzie może przeznaczyć 1,5% procentem na najpilniejsze potrzeby organizacji np. płacić kary – bo dlaczego nie. Tu sam status powinien gwarantować jakość, a podatnik ma wybierać spośród pewnych organizacji. Jedyną karą za brak standardów, brak należytej staranności itp. powinno być odebranie statusu i oczywiście ewentualne konsekwencje karne dla tych co łamią prawo lub sprzeniewierzają środki. Niech więc prawo prawo znaczy, sprawiedliwość sprawiedliwość, a pożytek publiczny pożytek publiczny…
Masz zdanie na ten temat? Masz własne przemyślenia na temat ustawy? Odezwij się: piotr.fraczak@ofop.eu