Autor: Piotr Frączak
W ramach projektu „Pozarządowi eksperci ds. stanowienia prawa” finansowanego w ramach działania 2.16. (Usprawnienie procesu stanowienia prawa PO WER) ukazała się publikacja „Udział Organizacji Pozarządowych w Procesie Stanowienia Prawa. Wybór tekstów” (pisownia oryginalna) pod redakcją Antoniny Paplińskiej-Boczoń (Gdańsk 2023). Ciekawe zapewne byłoby znać efekty całego projektu (o wartości 866 906,25 zł) jednak my spróbujemy zrecenzować samą publikację, która – jak czytamy we wstępie – stanowi podsumowanie dorobku „forów” organizowanych w ramach projektu.
Elementy układanki
Publikacja składa się z pięciu merytorycznych, autorskich rozdziałów, które wymagają każdorazowo osobnego odniesienia.
Zasada pomocniczości
Rozdział „Konstytucyjna Zasada Pomocniczości. Czy przeminęła z wiatrem?” (znów pisownia oryginalna) Jerzego Boczonia to impresja na temat odchodzenia w polskiej rzeczywistości od zasady pomocniczości. Autor twierdzi, że „[c]oraz więcej zadań własnych, szczególnie na poziomie poszczególnych samorządów, które tradycyjnie mogłyby być przekazane organizacjom pozarządowym jest realizowana wprost przez urzędy bądź podległe im jednostki. Na terenie Trójmiasta są to np. Domy Sąsiedzkie (Gdynia), instytucje zajmujące się innowacjami społecznymi, ale także placówki wprost świadczące różne usługi społeczne np. Centrum Interwencji Kryzysowej (Gdańsk, Gdynia)” (s.6). Co więcej „[t]endencję tę wzmacnia obserwowany przez nas odpływ wysoko wykwalifikowanych, doświadczonych działaczy społecznych na różne stanowiska w jednostkach administracji publicznej”. Spowodowane jest to „słabością instytucjonalną i finansową III sektora, pesymizmem co do możliwości dokonania realnych zmian społecznych bez podstawowych zasobów i narzędzi, zależnością od przychylności lokalnych władz, ograniczoną możliwością osiągnięcia efektu skali” (s.7). Oto wypaczenie zasady pomoczniczości traktuje autor jako jeden z „hamulców” rozwoju, który wykrzywił „rozwój sektora obywatelskiego, a nawet całą ideę społeczeństwa obywatelskiego” (s.8). To w przywróceniu tej zasady w praktyce oraz dyskusji nad ten temat „najpierw wewnątrzśrodowiskowej, a następnie dialogu z partnerami z sektora publicznego” (s.8) widzi autor nadzieję na pozytywną zmianę obecnej sytuacji.
Trochę o współpracy
Tekst „O filozofii współpracy. Organizacje pozarządowe w relacji z administracją publiczną” Krzysztofa Stachury budzi niedosyt. Być może dlatego, że jest to skrócona wersja fragmentu innego opracowania. Mimo to przegląd pozycji, które w zasadzie dotyczą analiz sprzed roku 2020 (a większość nawet sprzed 2015), wygląda jakby dotyczył, szczególnie w obszarze współpracy z administracją centralną, zupełnie innej epoki. Co więcej z całego tekstu wynika, że to nie tyle bariery prawne są przeszkodą co raczej „postawy i sposób działania jednostek samorządu terytorialnego” (s. 17). Trudności wynikają „z ograniczonej autonomii organizacji w wymiarze finansowym” (s.16) czy z faktu, że „[o]rganizacje bywają apatyczne, inercyjne i roszczeniowe, do tego w ograniczonym jedynie stopniu zsieciowane” (s. 17).
Wyniki badań
Kolejne dwa rozdziały to analiza potencjału sektora pozarządowego w kontekście gotowości udziału w procesie stanowienia prawa na podstawie województwa pomorskiego („Jaki partner do współpracy?” oraz komentarz do ogólnopolskich badań pod tytułem „Rzecznictwo interesów, czyli raz jeszcze o dialogu z decydentami”). Oba teksty autorstwa Antoniny Paplińskiej-Boczoń potraktujemy zbiorczo. Z badań regionalnych – jeśli chodzi o rzecznictwo – wnioski są jakby bardziej optymistyczne. Między 2018 a 2021 zwiększa się udział w federacjach i to przede wszystkim międzynarodowych (o 7,4 p.p.) i ogólnokrajowych (o 4,9 p.p.). Wzrosło też rzecznictwo i działania lobbingowe (o 0,8 p.p.), a rzecznictwo i reprezentowanie interesów członków pozostało na tym samym poziomie. Organizacje działają bardziej na rzecz określonych grup odbiorców. Zmianie też – jak wynika z badań – uległ model współpracy z administracją samorządową. Coraz ważniejsza staje się „bieżąca wymiana informacji i konsultowanie działań (60,5%; wzrost o 21,3 p.p.)” [s.32], chociaż też coraz częstszym powodem braku współpracy jest po prostu „brak zainteresowania” (nie interesuje nas współpraca z administracją z 14,2% do 27,7%). Według autorki te dane jednak ciągle wskazują, „że potencjał pomorskich organizacji pozarządowych wciąż jest niewystarczający, aby na szeroką skalę podejmować zadanie współuczestnictwa w tak wyrafinowanych procesach jak stanowienie prawa” [s. 35].
Według badań krajowych, pod wiele mówiącą nazwą „Efekt mrożący. O kondycji rzecznictwa organizacji pozarządowych”, w latach 2018-2021 nastąpił spadek ilości organizacji deklarujących działania rzecznicze z 47% do 38%, a także pojawiło się wiele różnorodnych przyczyn, które ograniczają ilość organizacji zainteresowanych rzecznictwem. Co ciekawe – a to chyba z badań bezpośrednio nie wynika – wniosek jaki wyciąga autorka jest daleko idący i mówi, że zwiększenie roli obywateli i organizacji pozarządowych w procesie stanowienia prawa „musi wiązać się ze stworzeniem systemu wsparcia, włączając w to mechanizmy finansowania” [s. 43].
Rady pożytku
Kolejny tekst „Rady Działalności Pożytku Publicznego – potrzebne czy nie” Marii Witeckiej-Wiese również odnosi się do badań i w zasadzie mówi, że dla wielu respondentów rady „stały się źródłem rozczarowania. Ze strony organizacji pozarządowych usłyszeć można, że nikt ich w tych radach nie słuchał, że radni lub urzędnicy nie uczestniczyli w spotkaniach. Ale zarzuty sięgają także głębiej. Pojawiły się głosy, że w praktyce wiele rad, choć istnieje de facto nie opiniuje żadnych dokumentów, nie spotyka się regularnie, że jest jedynie sztuką dla sztuki, a jej konsultacyjny charakter to jej główna słabość, bo bez zakresu decyzyjności jest postrzegana jako >>zespół gadaczy<<” [s. 48]. Stąd też wynika główny wniosek. „Reasumując można pokusić się o stwierdzenie, ze rady pożytku publicznego są nie najlepiej sformułowanym tworem w ustawie o działalności pożytku publicznego. Nadaje im się niesłusznie złudzenie bycia reprezentantem sektora pozarządowego, np. poprzez organizacje powszechnych wyborów ich członków, przy jednoczesnym ograniczeniu kompetencyjnym do bycia organem opiniodawczo-konsultacyjnym organu wykonawczego JST. Czyli niby kogoś reprezentujemy, ale nasz mandat jest ograniczony przez władzę, z którą prowadzić mamy dialog” [s. 49].
Obraz całości
Publikacja – jak widać – jest nie tyle o udziale organizacji pozarządowych w procesie stanowienia prawa, ale o jego braku. A to jest jej znaczący mankament, który powoduje, że sama publikacja (nie wypowiadam się o efektach całego projektu) nie przyczyni się do usprawnienia procesu stanowienia prawa. Oto mamy obraz – potwierdzony wynikami badań – tego, że organizacje nie mają potencjału, użytecznych narzędzi (np. sensowne rady pożytku), a także brak jest dobrych intencji i zrozumienia po drugiej strony potencjalnego dialogu czyli w administracji publicznej. Co więcej z całej publikacji nie wynika, że jakieś zmiany prawne (poza zwiększeniem kompetencji rad pożytku) mogłyby spowodować powrót do realizacji konstytucyjnej zasady pomocniczości, lepszej współpracy z samorządem, zwiększenia potencjału organizacji, itp. To przede wszystkim kwestia praktyki i ewentualnie „mądrej” polityki władz różnego szczebla, a nie legislacji i udziału obywateli oraz ich organizacji w procesie stanowienia prawa. Jednak jeśli tak, to może takie programy jak ten, w ramach którego realizowany był projekt (przypomnijmy PO WER 2.16), nie mają większego sensu?
Potwierdzałoby to tezę o zawodności systemu dotacyjnego w ramach Funduszy Europejskich (por. np Zasada partnerstwa a zawodność systemu – Kliknij) co z kolei oznaczałoby, że jednym z głównych przedmiotów rzecznictwa organizacji pozarządowych powinno być lepsze (racjonalne) wykorzystywanie funduszy publicznych otrzymywanych przez organizacje. To z kolei, być może oznacza, że należy odejść od przekonania, że konkurs jest dobry na wszystko (por. Ustawa o pożytku – tezy do założeń – Kliknij). Jednak żadnych takich pomysłów na to jak wzmacniać udział organizacji w procesie stanowienia prawa w omawianej publikacji nie znajdziemy. A szkoda, bo warto byłoby w wizji dobrego prawa dla organizacji i ich roli w procesie stanowienia prawa nie tylko diagnozować, ale i prognozować.
PS. Razi też – co ponoć jest błędem – pisanie w tytule publikacji np. „Organizacji Pozarządowych” czy „Procesie Stanowienia Prawa” z wielkich liter. Zabieg taki, który zapewne miał podkreślić wagę tematu publikacji, nie jest chyba w języku polskim dopuszczalny.