Autor: Piotr Frączak
Tekst niniejszy nie jest tekstem prawniczym, jest próbą spojrzenia na system prawny z punktu widzenia działacza społecznego.
Zasadę partnerstwa kojarzy się przede wszystkim z Funduszami Europejskimi. I to w zasadzie słusznie, bo to właśnie w systemie Funduszy Europejskich, dzięki ramom określonym w Rozporządzeniach Parlamentu Europejskiego i decyzjom Komisji Europejskiej, „zasada partnerstwa” jest w Polsce najpełniej – choć przecież nie bez trudności – wdrażana. Jednak przecież i w ustawie o działalności pożytku publicznego mamy zapewnienie, że współpraca pomiędzy organami administracji publicznej i organizacjami pozarządowymi w sferze zadań publicznych odbywa się na zasadzie partnerstwa. Tak więc mówimy o zjawisku nie dotyczącym jedynie Funduszy Europejskich.
Zasada partnerstwa w Funduszach Europejskich
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. (ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej) określa zasadę partnerstwa we wdrażaniu Funduszy Europejskich. Przypomnijmy tylko, że rozporządzenia unijne są z założenia bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.
Kluczowym elementem wdrażania Funduszy jest zasada partnerstwa, której podstawę stanowi podejście oparte na wielopoziomowym zarządzaniu i która zapewnia udział w tym wdrażaniu władz regionalnych, lokalnych i miejskich oraz innych instytucji publicznych, społeczeństwa obywatelskiego, partnerów gospodarczych i społecznych oraz – w stosownych przypadkach – organizacji badawczych i uniwersytetów. Aby zapewnić ciągłość struktury partnerstwa, do Funduszy objętych niniejszym rozporządzeniem nadal powinien mieć zastosowanie europejski kodeks postępowania w sprawie umów o partnerstwie i programów wspieranych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych ustanowiony rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 240/2014 ( 8 ) (zwany dalej „europejskim kodeksem postępowania w sprawie partnerstwa”).
A artykuł 8 mówi już konkretnie o partnerstwie:
- W odniesieniu do umowy partnerstwa i poszczególnych programów każde państwo członkowskie organizuje i wdraża kompleksowe partnerstwo zgodnie ze swoimi ramami instytucjonalnymi i prawnymi oraz z uwzględnieniem specyfiki Funduszy. Partnerstwo takie obejmuje co najmniej następujących partnerów:
a) władze regionalne, lokalne i miejskie oraz inne instytucje publiczne;
b) partnerów gospodarczych i społecznych;
c) właściwe podmioty reprezentujące społeczeństwo obywatelskie, takie jak partnerzy działający na rzecz środowiska, organizacje pozarządowe, oraz podmioty odpowiedzialne za promowanie włączenia społecznego, praw podstawowych, praw osób z niepełnosprawnościami, równouprawnienia płci i niedyskryminacji;
d) w stosownych przypadkach, organizacje badawcze i uniwersytety. - Partnerstwo ustanowione na mocy ust. 1 niniejszego artykułu działa zgodnie z zasadą wielopoziomowego zarządzania i podejściem oddolnym. Państwo członkowskie angażuje partnerów, o których mowa w ust. 1, w przygotowanie umowy partnerstwa, a także w cały proces przygotowywania, wdrażania i ewaluacji programów, w tym poprzez udział w komitetach monitorujących zgodnie z art. 39. W tym kontekście państwa członkowskie przeznaczają, w stosownych przypadkach, odpowiedni odsetek zasobów z Funduszy na budowanie zdolności administracyjnych partnerów społecznych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego.
- W przypadku programów Interreg partnerstwo obejmuje partnerów ze wszystkich uczestniczących państw członkowskich.
- Organizacja i wdrażanie partnerstwa przebiegają zgodnie z europejskim kodeksem postępowania w sprawie partnerstwa ustanowionym rozporządzeniem delegowanym (UE) nr 240/2014.
- Co najmniej raz w roku Komisja konsultuje się z organizacjami reprezentującymi partnerów na poziomie Unii w sprawie wdrażania programów i składa Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie z wyników tych konsultacji.
Zasada dialogu społecznego
W Konstytucji RP nie ma zapisanej zasady partnerstwa jest za to, w preambule, zasada dialogu społecznego. Niektórzy pragną tę ostatnią zawęzić jedynie do dialogu miedzy pracodawcami i pracownikami. Nie wydaje się to uzasadnione. Wydaje się, że wymieniany w preambule dialog społeczny należy rozumieć szeroko. Przypomnijmy – w preambule mówi się, że ustanowiono Konstytucję jako „prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. Trudno uznać, że w tym kontekście mowa jedynie o związkach pracodawców i pracowników (Stanisław Leszek Stadniczeńko, Konstytucjonalizacja dialogu społecznego, Studia Iuridica Lublinensia, 2014, 22, , s. 317-332). Zreszta o tym rodzaju dialogu – dialogu partnerów społecznych – jest mowa w Art. 20, gdzie podkreśla się: „Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”.
Zresztą już rząd polski, w 2002 roku, wydał dokument „Zasady dialogu społecznego – dokument programowy rządu przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 22 października 2002 r.”, który szeroko rozumie zasadę dialogu społecznego:
- Rząd opowiada się za szerokim rozumieniem pojęć dialog społeczny i partner społeczny. Tak rozumiany dialog społeczny dotyczy przedstawicielstw środowisk społecznych istotnych dla funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego i Państwa, które działają w oparciu o różne podstawy prawne, mają różne uprawnienia i cele działania. Mimo tego zróżnicowania partnerzy ci stanowią, obok partii politycznych, społeczną podstawę demokracji w Polsce.
- W związku z powyższym dla potrzeb niniejszego dokumentu, dialog ten obejmuje przede wszystkim: dialog w obszarze zbiorowych stosunków pracy i polityki społeczno- gospodarczej (tradycyjny dialog społeczny z udziałem związków zawodowych i organizacji pracodawców oraz władz publicznych), dialog obywatelski (dotyczy głównie organizacji obywatelskich – stowarzyszeń, fundacji działających na rzecz istotnych interesów społecznych oraz interesu publicznego), dialog z udziałem przedstawicielstw samorządów (dotyczy reprezentacji wspólnot terytorialnych, zawodowych i gospodarczych i ich kompetencji w zakresie wykonywania zadań publicznych).W związku z szerokim ujęciem dialogu społecznego, należy uznać, że podstawowy zakres podmiotowy partnerów społecznych – partnerów władz publicznych określa art. 12 Konstytucji RP stwierdzający, że „Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych zrzeszeń oraz fundacji”.
Używanie pojęć dialog społeczny jest nieprecyzyjne, jednak nie wydaje się zasadne sprowadzanie konstytucyjnej zasady dialogu społecznego jedynie do dialogu, wąsko rozumianych, partnerów społecznych. W tym kontekście zasadę dialogu społecznego możemy chyba uważać za analogiczną dla tej części europejskiej zasady partnerstwa, która dotyczy partnerstwa na terenie naszego kraju.