Tekst niniejszy nie jest tekstem prawniczym, jest próbą spojrzenia na system prawny z punktu widzenia działacza społecznego. Przygotowany został na potrzeby Szkoły Reprezentacji i Partycypacji OFOP-u
Etap rządowy
Szczególną rolę w tym procesie w praktyce spełnia rząd, który nie tylko „zapewnia wykonanie ustaw”, ale też w znacznym wymiarze – poprzez inicjatywę ustawodawczą – aktywnie bierze udział w tworzeniu systemu prawnego. Stąd proces tworzenia prawa wewnątrz rządu jest – z punktu widzenia całego procesu legislacyjnego jako jego element – bardzo istotny.
Prace nad projektem
1. Bez założeń z ewentualnymi prekonsultacjami. Instytucja założeń do projektu jako pierwszego etapu procesu stanowienia prawa na poziomie rządowym odchodzi – jak się zdaje – do lamusa. Obecnie procedowany jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o Radzie Ministrów oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1059) gdzie – jak czytamy w uzasadnieniu – „W wykazie pominięto obowiązek zamieszczania projektów założeń projektów ustaw, gdyż co do zasady zakłada się rezygnację z tej formuły”.
Przypomnijmy: Założenia do projektu ustawy zostały wprowadzone do polskiego porządku prawnego (nieobowiązujący już regulamin pracy Rady Ministrów) jako obligatoryjny element procesu legislacyjnego w 2009 r. Istotą założeń do projektu ustawy miał być ich opisowy charakter i poprzedzenie pracy nad ustawą konsultacjami dotyczącymi zdefiniowania problemu, który miał ten akt prawny rozwiązać, oraz zasadności zastosowania interwencji legislacyjnej (czy zmiany ustawowe są konieczne, czy może problem da się rozwiązać w inny sposób). Pomysł był taki, że intencje resortu zgłaszającego pomysł na zmianę przepisów prawnych są poddawane dyskusji (konsultacjom na wczesnym etapie), a następnie przerabiane już na akt prawny przez legislatorów z Rządowego Centrum Legislacji. 1 czerwca 2016 r. rząd zmienił Regulamin pracy Rady Ministrów, m.in. zrezygnowano właśnie z zasady tworzenia ustaw na podstawie założeń, chociaż pozostawiono taką możliwość. Od tego czasu jednak tylko w bardzo nielicznych przypadkach tę możliwość wykorzystano (zob. Udział organizacji pozarządowych w procesie stanowienia prawa i tworzenia polityk publicznych). Można więc uznać za nadal aktualną konstatację, że „w praktyce ten etap prac legislacyjnych skasowano. Tym samym zubożono prace diagnostyczne i analityczne nad projektami aktów prawnych. Zlikwidowano też jeden etap konsultacji publicznych i społecznych oraz opiniowania” (za: Podsumowanie zmian w sposobie tworzenia prawa oraz wnioski z obserwacji procesu legislacyjnego w okresie od 11 września do 10 grudnia 2016). Ścieżka wykorzystująca formę „założeń do projektu ustawy” od dłuższego czasu była już fikcją, ale – przynajmniej w teorii mogła zwiększać społeczne zainteresowanie udziałem w pracach legislacyjnych i ewentualnie już na tym etapie umożliwić zastopowanie prac legislacyjnych nad projektami, które mogły budzić społeczne wątpliwości co do potrzeby takich uregulowań i formy przyjętych rozwiązań.
Obecnie czasem stosowana jest formuła tzw. „prekonsultacji”. W ramach przyjętych w 2013 „Wytycznych do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego” (Kliknij) czytamy „Konsultacje należy rozpoczynać już na możliwie wczesnym etapie prac, w szczególności na etapie koncepcyjnym (w odniesieniu do ustaw – na etapie opracowania założeń)” – co może być zachętą do prekonsultacji. Na stronie RCL-u (Kliknij) z kolei możemy przeczytać: „Wskazane jest, aby proces konsultacji rozpoczynał się na możliwie wczesnym etapie, w szczególności już w fazie koncepcyjnej (tzw. prekonsultacje)”.
Komentarz: Jednak brak zasad prowadzenia prekonsultacji, i dowolność ich rozumienia nie jest zapewne idealnym rozwiązaniem i może być różnie wykorzystywana. Dla przykładu można je, post factum, potraktować jako zamiennika formalnych konsultacji. Tak było np. w przypadku projektu ustawy o zmianie ustawy o sporcie i niektórych innych ustaw UD32. Wywieszony na stronie RCL-u projekt (18.06.24) już następnego dnia ma udostępnione wyniki konsultacji. Prekonsultacje po prostu uznano za konsultacje. Trudno to chyba uznać za dobrą praktykę. (por. Biuletyn #prosteNGO Kliknij)
2. Przesłanki dla podjęcia prac legislacyjnych. Aby rząd mógł się zająć pracą nad nową ustawą lub zmianą ustawy powinien mieć odpowiednie podstawy (przesłanki), np. obowiązek wynikający z przepisów prawa, wdrożenie lub wykonanie prawa Unii Europejskiej, przyjęte wcześniej strategie lub programy, i itp.
Komentarz: Warto zwrócić uwagę szczególnie na te strategie i programy. Wielu z nas wzdryga się na myśl, że ma konsultować jakieś rządowe dokumenty, które później nie mają większego znaczenia. Jednak doświadczenie uczy, że zapisane w takich dokumentach plany zmian legislacyjnych czasem wymuszają działania legislacyjne rządu. Doskonałym przykładem jest tu ustawa o ekonomii społecznej, która bodaj trzykrotnie była wysyłana do Sejmu z uwagi na zapisy w różnych dokumentach strategicznych. W końcu, jako kamień milowy w KPO została (dodajmy w formie bardzo kulawej) przyjęta.
3. Wykaz prac legislacyjnych rządu. Na tym etapie projekt powinien trafić do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów (Kliknij). Daje to obywatelowi możliwość dowiedzenia się, że rząd będzie regulował ustawowo dany obszar życia społecznego. Znajdziemy tam następujące informacje:
- numer projektu (ważny na dalszym etapie prac legislacyjnych),
- tytuł projektu (często niewiele mówiący),
- organ odpowiedzialny za opracowanie projektu,
- osoba (imię, nazwisko, stanowisko lub funkcja) odpowiedzialna za opracowanie projektu,
- organ odpowiedzialny za przedłożenie projektu RM (najczęściej ten sam, co w pkt 3),
- planowany termin przyjęcia projektu przez RM (to termin deklarowany, często niedotrzymywany),
- przyczyny i potrzeba wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie,
- istota rozwiązań ujętych w projekcie.
Komentarz: Warto przypomnieć, że na tym etapie (zanim któryś z przedstawicieli rządu siądzie do pisania projektu ustawy) obywatel (także ten zorganizowany) nie jest całkowicie bezradny. Po pierwsze może złożyć petycję, w której proponować może prawne uregulowanie danego obszaru (por. Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach). Po drugie może w różny sposób naciskać na rząd – bezpośrednio lub poprzez aktywizowanie opinii publicznej. Po trzecie – jak już wspomnieliśmy – może zabiegać by odpowiednie zapisy znalazły się w strategiach lub programach rządowych. Zaś w momencie pojawienia się w wykazie prac legislacyjnych ustawy, którą jest zainteresowany, zgłosić zainteresowanie pracami nad projektem założeń projektu ustawy, projektem ustawy lub projektem rozporządzenia (zob. Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa). Z tej drugiej możliwości właściwie się nie korzysta, co jest jednym z dowodów na to, że ustawa o działalności lobbingowej nie spełnia swoich funkcji.
Zazwyczaj zresztą do wykazu prac legislacyjnych (czyli zapowiedzi, że rząd ma zająć się danym tematem) dochodzi już w momencie, gdy podmiot uprawniony do opracowania projektu ma już przygotowaną wersję ustawy. Podmiot uprawniony bywa też zwany „organem uprawnionym”, „organem wnioskującym”, „autorem projektu” – są nimi tzw. ministrowie resortowi, właściwi ze względu na obszar, którym się zajmują, a także Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz inne podmioty upoważnione przez Prezesa Rady Ministrów lub na mocy odrębnych przepisów prawa.
Komentarz: Doskonałym przykładem na nieprzejrzystość tego etapu są prace nad tzw. “małą nowelizacją ustawy o pożytku”. O tym, że rząd chce ją przygotować wiadomo było co najmniej od czerwca 2024 roku. Pracowano nat nią w KPRM-ie, ale te propozycje nie miały nic wspólnego z pracami w Grupach Roboczych działających przy Komitecie ds. Pożytku Publicznego, które miały się zajmować m.in,. propozycjami zmian w ustawie. Propozycje te nabrały konkretnego kształtu na pewno już w marcu 2025 roku (prezentowano je w sposób bardzo ogólny m.in. na podkomisji sejmowej 1 kwietnia), Podkreślmy, były to tylko i wyłącznie prace wewnątrz administracji. Ani specjalna Grupa Robocza, ani Rada Działalności Pożytku Publicznego nie tylko nie brały udziału w tych pracach, ale nawet nie były informowane o przygotowywanych zapisach. Dopiero 26 maja projekt ten wpisano do wykazu prac legislacyjnych rządu (Kliknij).
4. Opracowanie projektu ustawy. Zanim „projekt ustawy” (może być to „projekt ustawy zmieniający ustawę”, czyli tzw. nowelizacja) pojawi się na stronie Rządowego Centrum Legislacji (RCL) muszą zostać przygotowane, obok samego projektu, dwa ważne dokumenty: tzw. OSR (czyli Ocena Skutków Regulacji) i uzasadnienie. Mają one istotne znaczenie dla zrozumienia po co jest, z punktu widzenia projektodawcy, wprowadzana zmiana w prawie i jakie przyniesie skutki (np. dla gospodarki). Ale jak pisaliśmy wcześniej – zazwyczaj wszystkie trzy dokumenty są już przygotowane przed wpisaniem do Wykazu… Jest to więc – w zasadzie – proces prowadzony wewnątrz resortu, w istocie niedookreślony z punktu widzenia przepisów prawa (nawet tych niebędących prawem powszechnie obowiązującym, jakim jest Regulamin Pracy Rady Ministrów (Kliknij). Tak oto etap przed wpisaniem projektu ustawy do wykazu prac legislacyjnych, a także etap przed pojawieniem się projektu ustawy, jest czasem dość tajemniczym. Teoretycznie jest to czas na stwierdzenie, czy taka interwencja prawna jest potrzebna, na prace w ramach resortu nad konkretnymi rozwiązaniami i na zgłaszanie się instytucji zainteresowanych danym projektem do udziału w pracach nad ustawą.
Komentarz: Warto tu zwrócić uwagę, że niektóre projekty ustaw (np. tzw. ustawy COVID-owe) trafiają właściwie jednocześnie do wykazu prac legislacyjnych i na stronę RCL-u, na której czasem pojawiają się nawet wcześniej (sic!) Dla przykładu wpisany na stronie RCL-u 7.07.2021 r. Projekt ustawy o wsparciu realizacji zadań państwa w przypadku wystąpienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludności, zamiast numeru z wykazu prac ma adnotację „W trakcie wpisu”. To na tym – niedookreślonym proceduralnie – etapie, odpowiadającym etapowi pracy nad założeniami, przesądza się o głównych kierunkach zmian ustawowych, a także proponowanych rozwiązaniach. Oczywiście często rząd chciałby skorzystać z wiedzy organizacji i ekspertów na tym etapie (jeżeli nie chce, to świadczy o tym, jak „poważnie” traktuje swoją rolę). W tym celu musi odwoływać się do różnych niedookreślonych prawnie form działania. A to powołuje specjalne zespoły (tak jest np. w przypadku Zarządzenia nr 8 Przewodniczącego Komitetu ds. Pożytku Publicznego z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie powołania Zespołu roboczego do spraw reformy systemu zlecania zadań publicznych), a to korzysta z pracy gremiów doradczych rządu nad projektami ustaw niewpisanymi do wykazu prac legislacyjnych (tak było np. z pracą zespołu RDPP w sprawie Rady Dialogu Obywatelskiego), a to organizuje coś, co określa się mianem np. „prekonsultacji”.
Zobacz: Etap rządowy ciąg dalszy
