Tekst przygotowany w ramach dyskusji nad reformą Funduszu Sprawiedliwości. Jednak, ponieważ poniższe uwagi mogą być punktem wyjścia do szerszej dyskusji o sensownym zlecaniu zadań organizacjom pozarządowym i budowaniu ich potencjału, publikujemy go, z niewielkimi zmianami, na proste.NGO.
Organizacje i Fundusz Sprawiedliwości
Kodeks karny wykonawczy przewiduje dla organizacji pozarządowych ważną rolę, choć gdy był uchwalany, definicja „organizacji pozarządowej” jeszcze się nie pojawiła, nastąpiło to dopiero wraz z ustawą o działalności pożytku publicznego w 2003 roku. Kodeks mówi już to o stowarzyszeniach, fundacjach, organizacjach i instytucjach, już to tylko o stowarzyszeniach, organizacjach i instytucjach. Znacząca rola przypisana organizacjom wynika zapewne z wielowiekowych tradycji organizacji charytatywnych, które wspomagały potrzebujących, więźniami zajmowały się bractwa, takie jak historyczne Arcybractwo Męki Pańskiej, czy wyspecjalizowane organizacje, takie jak Towarzystwo Opieki nad Więźniami „Patronat”. Przypomnijmy też, że przed powołaniem Funduszu Sprawiedliwości mieliśmy do czynienia z systemem nawiązek, które były zasądzane na rzecz organizacji społecznych. Stosunkowa dowolność decyzji o wyborze danej organizacji była jednym z argumentów za scentralizowaniem dystrybucji tych środków. Dodajmy też, że jeśli dobrze pamiętam, organizacjom ten pomysł nie bardzo się podobał, a centralny rejestr organizacji, którym mogły być przekazywane nawiązki z lokalnych sądów, wydawał się wystarczającym zabezpieczeniem.
Ale przecież nie tylko historyczne zasługi są powodem docenienia roli organizacji. Poniższy tekst ma na celu zwrócenie uwagi na fakt, że choć organizacje mogą pełnić znaczącą i być może niezastąpioną rolę w realizacji celów Funduszu to wymaga to istnienia odpowiedniej ilości organizacji posiadających odpowiednie zaplecze i potencjał. W organizacjach pozarządowych ten potencjał buduje się zazwyczaj w długiej perspektywie czasowej (dziesiątków, czy nawet setek lat), w polskich warunkach jednak czas II wojny światowej i PRL-u nie tylko skutecznie pozbawił niezależne organizacje wypracowanej własności społecznej, ale też uniemożliwił im akumulację kapitału. To dlatego organizacje obecnie są w dużej mierze słabe (bez odpowiedniego potencjału), a system zlecania zadań, oparty często na dodatkowym wkładzie własnym i braku możliwości oszczędzania środków, pogłębia jeszcze ten problem. Tak oto Fundusz Sprawiedliwości „potrzebuje” odpowiednich organizacji, a brak takich organizacji, lub też niedostateczna ich liczba, może okazać się znaczącą barierą.
1. O roli organizacji pozarządowych w realizacji polityk publicznych
Organizacje pozarządowe pełnią w życiu publicznym bardzo różne funkcje. Z punktu widzenia celów Funduszu Sprawiedliwości mogą być, przede wszystkim (ale, co wskażę dalej, nie jedynie), doskonałym realizatorem polityk publicznych. Warto się nad tymi możliwościami pochylić, próbując dobrze zaplanować wydatki publiczne.
Po pierwsze – wynika to z faktu, że część organizacji, których misja jest zbieżna z celami polityki państwa, może czasem zrealizować za te same pieniądze, co np. biznes czy instytucje publiczne, znacznie więcej. Uwaga – nie chodzi o to, aby za oczekiwaną usługę płacić mniej (np. poprzez wymaganie wkładu własnego), ale aby wykorzystać zaangażowanie wolontariuszy, wsparcie sponsorów itp. do uzyskania swoistej „wartości dodanej”. W różnej zresztą formie, np. w bardziej spersonalizowanej i opartej na relacjach pomocy, dodatkowego wsparcia poza finansowane minimum itp.
Po drugie – działające lokalnie, często wąsko wyspecjalizowane i zakorzenione w różnych środowiskach organizacje posiadają unikatową wiedzę o problemach, które rozwiązują, i odbiorcach swoich działań. Lepiej znają lokalne potrzeby i uwarunkowania oraz, dzięki częstym kontaktom, mają zaufanie osób potrzebujących. Dzięki temu świadczone usługi mogą być lepszej jakości i są lepiej dostosowane do rzeczywistych indywidualnych potrzeb, w przeciwieństwie do ujednoliconej, uśrednionej pomocy systemowej.
Te zalety organizacji jako świadczeniodawcy mogą być zrealizowane tylko dzięki formie działania organizacji pozarządowej, w której nie chodzi o maksymalizację zysku ani trzymanie się kurczowe procedur. Oczywiście nie ma tu mowy o całkowitej dowolności, chodzi o zasadę – odmienną niż w administracji publicznej – co nie jest zakazane, jest dozwolone.
Zalety organizacji nie sprowadzają się jedynie do możliwości lepszej realizacji polityk publicznych. Organizacje
- mogą i powinny być również głosem osób, dla których działają, a tym samym działać na rzecz zmian w niefunkcjonalnych (biurokratycznych) formach pomocy,
- mogą proponować zupełnie nowe formy pomocy, których nie da się „kupić” na rynku (np. grupy samopomocowe),
- potrafią być dzięki swojemu zaangażowaniu (i przykładowi) stymulatorem zmian w świadomości społecznej, których zwykłe, komercyjne działania nie byłyby w stanie zainicjować.
Oczywiście nie wszystkie organizacje pełnią takie funkcje, Dodatkowo wiele z nich skupia się zazwyczaj tylko na wybranych zadaniach. Tako oto, to co jest ich zaletą (lokalność, specjalizacja, zakorzenienie, eksperymentowanie), z punktu widzenia zamawiającego całościową usługę, łatwo może być uznane za wadę – brak kompleksowości świadczonych usług, ograniczanie się do wybranych grup osób potrzebujących czy skupianie się na określonym obszarze działania. To jeden z podstawowych problemów, jakie stoi przed twórcami systemu pomocy.
2. O jakie organizacje nam chodzi?
Patrząc z punktu widzenia rozwiązań systemowych (sieć ośrodków wsparcia) i ograniczonych w czasie projektów (kilkumiesięcznych czy nawet kilkurocznych), łatwo przeoczyć wspomniane zalety działania organizacji. Co więcej – tworząc system wykorzystania organizacji do realizacji polityk publicznych, łatwo wypaczyć sens ich społecznego działania, sprowadzając je wyłącznie do taniego i podporządkowanego procedurom wykonawcy. I tak organizację, której największe zalety to jej społeczne zaplecze, aktywizm, wolontariat, niekonwencjonalne podejście do rozwiązywania problemów, wpycha się w ramy, w których te zalety stają się wadami.
Z punktu widzenia prostego systemu i krótkotrwałych zadań takie podejście jest właściwie zasadne. Dopóki są pieniądze i dobrze się nimi gospodaruje, ten system powinien w miarę sprawnie działać. Co prawda w dużej mierze – zgodnie z teoriami zawodności państwa i rynku – będzie zbudowany tak, by zaspokajać oczekiwania średniego wyborcy i potrzeby średniego klienta. Ale będzie działał. Jednak co w momencie, gdy pieniądze się skończą lub problemy gwałtownie przybiorą na sile? Tu nie pomogą te organizacje, które zostały „zorganizowane pod system”. W najlepszym razie po prostu przestaną działać, w gorszym – będą znaczącą przeszkodą w niezbędnej reformie systemu.
Ideałem byłyby organizacje, które, o ile znajdą się pieniądze publiczne, będą dobrze je wykorzystywały, realizując równocześnie własne cele, wykraczające poza zlecone minimum. Zaś w sytuacjach kryzysowych będą działały nadal, zasilane swoją misją i opierając się na swoim zapleczu społecznym. Jeżeli takich organizacji chcemy, musimy pozwolić im rozbudować ich potencjał.
3. O budowaniu potencjału organizacji
Fraza „wspieranie potencjału organizacji” robi obecnie karierę za sprawą wsparcia ze strony Funduszy Europejskich na tzw. capacity building. Jednak jeśli chodzi o konkret, to na razie mamy raczej „złe praktyki” typu Willa Plus czy niektóre programy Narodowego Instytutu Wolności. Należy szukać takich rozwiązań, które zapewniając realizację zleconych zadań na odpowiednim poziomie, pozwolą równocześnie na wzmocnienie organizacji. To staje się coraz bardziej oczywiste.
Tu jednak może być problem ze zrozumieniem, co to znaczy „potencjał organizacji”. Najczęściej wiąże się go, w analogii do biznesu, z majątkiem ruchomym (np. komputery, rzutniki), zasobami finansowymi i kompetentnymi pracownikami. Warto podkreślić, że choć niewątpliwie również te zasoby zwiększają potencjał organizacji, to z punktu widzenia długofalowej działalności i tych specyficznych zalet, które mają organizacje, często są to zasoby zawodne. Spróbujmy to wytłumaczyć. Po pierwsze środki finansowe, przeznaczone na bieżącą działalność, zazwyczaj wystarczają jedynie na kilka miesięcy funkcjonowania. A przy braku dotychczasowych źródeł finansowania i tak jest to czas, w którym organizacja bardziej zajmuje się ratowaniem się przed upadkiem niż pracą misyjną. Po drugie stali pracownicy, ważny zasób w organizacji, w sytuacji kryzysu stają się głównym obciążeniem budżetu, a sami muszą przede wszystkim myśleć o sobie, by zapewnić byt sobie i rodzinie. Opieranie się tylko na pracownikach etatowych może nie być wystarczające.
Gdy jednak przyjmiemy, że w organizacjach, inaczej niż w biznesie czy administracji, wiele działań społecznych może być prowadzone wolontaryjnie, w prywatnych lokalach czy na prywatnym sprzęcie, to okaże się, że być może główny potencjał organizacji tkwi gdzie indziej.
Czym mogą dysponować organizacje pozarządowe w stopniu szczególnym i co może przesądzać o ich potencjalnej użyteczności w sytuacji kryzysu? Pierwsze to wspominane zakorzenienie społeczne (kapitał społeczny), które opiera się na zaufaniu społecznym do organizacji, jej unikatowej wiedzy o problemach społecznych i możliwości mobilizacji społecznej wokół pojawiających się problemów. Drugie to zaplecze organizacyjne, w tym grupa zaufanych ideowych działaczy, którzy nie boją się podjąć niekonwencjonalnych, czasem ryzykownych działań, stałych współpracowników (osób członkowskich czy zaangażowanych wolontaryjnie), którzy nie zostawią organizacji w sytuacji kryzysu. To ten potencjał stanowi podstawowy szkielet akcji pomocowej, mobilizacji w momencie kryzysu. Dopiero w trzeciej kolejności jest to dostęp do infrastruktury (lokale, sprzęt, zasoby finansowe) i kadry stałych pracowników, których istnienie może wzmocnić (ale nie zastąpić) potencjał organizacji. Jeżeli więc mówimy o potencjale niezależnej organizacji, to przede wszystkim musimy mieć na uwadze to, że organizacje muszą być reprezentantem środowiska, w którym działają, a nie pasem transmisyjnym administracji. Muszą także posiadać zaplecze organizacyjne, który opiera się na własności społecznej, zasobach finansowych i stałych (w rozumieniu osób związanych nie tylko i nie przede wszystkim umową o pracę) działaczach i wolontariuszach. To od tych dwóch aspektów potencjału organizacji zależeć będzie ich rola i skuteczność w sytuacji kryzysowej, ale także skuteczność w perspektywie długofalowej.
Zwróćmy też uwagę na to co określa się mianem „własności społecznej”, a sprowadzane jest często myląco do pojęcia „kapitału żelaznego” (czytaj „nie da się”). W istocie mówimy o majątku, który przynosi zyski na rzecz działalności organizacji i stabilizuje (uwiarygadnia) jej działania. Nie chodzi tu o wielkie zasoby, który utrzymają od razu całą organizację. Chodzi o pewną niepodzielną własność społeczną, która czasem pozwala przetrwać czas kryzysu, a czasem jest podstawą do odbudowy działań organizacji. Jednak przede wszystkim jest sposobem na rozwój a nie przetrwanie. Podobnie jak w spółdzielniach tworzony jest systematycznie fundusz zasobowy, a w fundacjach, przynajmniej teoretycznie, powinien istnieć finansujący działalność fundacji fundusz założycielski, organizacja powinna mieć możliwość tworzenia – często w perspektywie wieloletniej – swojego potencjału do rozwoju. Czy to inwestując środki we własny biznes czy w nieruchomość, która może być źródłem przychodu, czy też właściwy, dobrze ulokowany, kapitał wieczysty? Jednak, aby to osiągnąć trzeba dać organizacjom przynajmniej szansę na rozwój. Obecny system finansowania zadań publicznych dla organizacji jest tego zaprzeczeniem.
4. Co poza zlecaniem zadań?
System zlecania zadań, a szerzej – system pomocy (w tym także postpenitencjarnej czy ofiarom przestępstw) musi być oparty na systemie rzetelnej informacji zwrotnej, której z różnych powodów (np. konfliktu interesów czy po prostu subiektywnego punktu widzenia) nie potrafią dostarczyć uczestnicy systemu. Co więcej, administracja (zlecający) ma podobny problem. Nieprawidłowości w realizacji zadań publicznych w dużym stopniu, choć nie formalnie, obciążają zleceniodawcę, który wybrał w procedurach tego a nie innego zleceniobiorcę. Nieprawidłowości wymagają też dużo dodatkowej pracy (wystarczy obserwować, ile pracy i czasu kosztuje weryfikacja już podpisanych umów z Funduszu Sprawiedliwości). Utrudnia to wyszukiwanie słabych punktów systemu i ich szybkie (a więc najmniej kosztowne i zapewniające minimalizację strat) naprawianie. Dlatego ważnym elementem każdego systemu jest niezależna kontrola. I tu organizacje mogą – dzięki swoim potencjalnym zaletom – odgrywać niezastąpioną rolę. Organizacje kontrolne i reprezentujące odbiorców wsparcia może być przekleństwem administracji albo też jej niezastąpioną pomocą. Zależy od podejścia.
Organizacje rzecznicze i kontrolne – o ile mają działać systematycznie w obszarach swoich zainteresowań – też muszą mieć odpowiedni potencjał. Inaczej prowadzone przez nie monitoringi będą tylko od projektu do projektu, od tematu do tematu. Warto to podkreślić – zbudowanie potencjału organizacji, które zajmowałyby się działaniami wokół systemu pomocy realizowanego przez Fundusz Sprawiedliwości, jest w interesie dysponenta środków.
Podobnie jest i z działaniami promocyjnymi, do których można – w mądrze zaplanowanych procesach – wykorzystać organizacje. Ale nie te, które udają firmy PR-owe, ale te, dla których ważny jest sprawny system wspierania ofiar przestępstw i pomoc postpenitencjarna. Taka promocja, nastawiona na meritum problemu, a nie „sprzedawanie produktu” jest także w interesie Funduszu Sprawiedliwości.
5. Co przy okazji zlecania zadań?
Co można zrobić, aby zwiększyć potencjał organizacji potrzebny do realizacji zadań finansowanych z Funduszu Sprawiedliwości? Tu kilka głównych kierunków.
1. Wpieranie organizacji podstawowych (grassroots). Aby organizacja zbudowała swój prawdziwy społeczny potencjał, musi powstać i sprawdzić się „w boju”. Przypominam, dane KLON mówią, że w 2021 roku pomoc więźniom, pomoc postpenitencjarną i resocjalizację wskazało jako swoje działania 0,8% NGO, a pomoc ofiarom przestępstw – 0,7% NGO. Z kolei GUS w roku 2020 mówi o 0,8% organizacji pomagających osobom zwalnianym z zakładów karnych, a 2,4% pomagających ofiarom przestępczości. Wydaje się, że to mało. A pamiętać należy, że w organizacjach trochę jak w biznesie – część inicjatyw upadnie, ale część ma szanse na sukces. Takie organizacje – zainteresowane tematem – nawet gdy nie korzystają ze środków Funduszu (nie są częścią systemu), budują, jeśli są dostatecznie liczne i aktywne, społeczne zaplecze dla działań „systemowych”, że je tak nazwę. Dodatkowo zapewniają systematycznie dopływ „świeżej krwi” do systemu. Moim zdaniem – bezcenne.
2. Weryfikacja dotychczasowych partnerów pod względem potencjału. Być może część organizacji świadczących usługi w ramach systemu to tylko formy „działalności gospodarczej”, które nie wkładają do systemu „wartości dodanej”. Warto byłoby je zidentyfikować i ewentualnie zaprojektować dla nich czysto komercyjną ścieżkę, bo udawanie organizacji pozarządowej (społecznej) ma złe wizerunkowe skutki dla pozostałych organizacji. Rozumiem, że większość takich organizacji już dotychczasowe kontrole wyłapały. Chodzi o to by „komercyjne” podmioty nie korzystały z dodatkowego wsparcia.
3. Wzmocnienie potencjału organizacji. Obok czystego zlecania zadań, które powinny być oceniane wyłącznie w oparciu o rezultaty (czyli np. czy umożliwiały oszczędności finansowe, które mogłyby być przeznaczone na dodatkowe usługi), organizacje powinny mieć możliwość rozwoju (budowania potencjału), a to oznacza albo 1) przeznaczenie jakiegoś procentu dotacji (np. 5%) na dobrze zaplanowany rozwój, albo 2) dodatkowe konkursy na capacity building. Dotyczyć one powinny
- budowania „kapitałów żelaznych” jako niepodzielnego majątku organizacji, który w razie zakończenia działań organizacji powinien być przeznaczony na taki sam „kapitał żelazny” w innej organizacji, a wyjątkowych sytuacjach zwrócony do Funduszu;
- budowania „zaplecza społecznego”, w tym przede wszystkim rozbudowę bazy członkowskiej i pozyskiwanie stałych darczyńców;
- eksperymentowania – to, co organizacje pozarządowe mogą „dać” systemowi, to pomysły na innowacyjne rozwiązania i ich przetestowanie;
- działań integracyjnych w społecznościach (lokalnych, środowiskowych) powiązanych oczywiście z promocją celów Funduszu (ale już niekoniecznie samego Funduszu);
- zlecania zadań lub ogłaszania konkursów grantowych dla organizacji rzeczniczych i kontrolnych (działających poza systemem Funduszu) na monitorowanie i recenzowanie funkcjonującego systemu;
- powierzania zadań z zakresu promocji celów Funduszu, czyli promowania zaangażowania społecznego w tych obszarach.
Wiem, że powyższe propozycje są daleko idące, ale pracując nad nową ideą Funduszu Sprawiedliwości, warto je przynajmniej wziąć pod uwagę.