Tworzenie i działalność organizacji pozarządowych. Potrzeba uproszczeń (cz. 3)

O historii, teraźniejszości i przyszłości organizacji społecznych piszą Tomasz Schimanek, Łukasz Gorczyński i Piotr Frączak.
Podstawy prawne działań organizacji pozarządowych – organizacji w bardzo wąskim znaczeniu (pomijając bardzo ważne obszary, jak kwestie np. związków zawodowych i spółdzielni z jednej strony, a komitetów społecznych z drugiej) – tworzyły się w Polsce stosunkowo niedawno. Co więcej, wiele zapisów to nie tyle element spójnej koncepcji, co efekt różnych kompromisów i arbitralnych decyzji. Do tego dochodzi jeszcze praktyka stosowania prawa, a także zmieniające się warunki społeczne. Dlatego warto, a nawet trzeba, poddawać ocenie już istniejące przepisy prawne. W tym celu dobrze byłoby przynajmniej ogólnie znać proces historyczny, w wyniku którego powstały takie akurat zapisy ustawowe. Znając kontekst, łatwiej podjąć pracę nad nowelizacją prawa.

Autor: Piotr Frączak

Tło historyczne

System prawny dotyczący działalności organizacji pozarządowych, który tworzył się na przestrzeni XIX wieku, był na terenach polskich o tyle skomplikowany, że kształtował się jednocześnie w trzech różnych systemach politycznych państw zaborczych. Ujednolicanie systemu trwało przez całe dwudziestolecie międzywojenne. Pomijamy tu skomplikowane kwestie fundacji, które dekretem z 24 kwietnia 1952 r. zostały zniesione, co sprawiło, że przerwano związki dzisiejszych fundacji z tymi sprzed II wojny światowej. Inaczej było z prawem dla stowarzyszeń. W 1932 r. przyjęto dekretem prezydenta Mościckiego (zmierzające do systemu autorytarnego władze wolały nie poddawać tego aktu prawnego pod obrady sejmowe) prawo, które administracji nadawało znaczne uprawnienia do kontrolowania stowarzyszeń. Nic dziwnego, że te zapisy skrzętnie były później wykorzystywane przez władze PRL-u do kontroli aktywności społecznej. To to prawo stało się punktem wyjścia do dyskusji nad liberalizacją ustawy o stowarzyszeniach.

Ustawa o fundacjach – 1984

Do roku 1984 nie istniała w polskim prawie instytucja fundacji. Wtedy to, w związku z planami powołania przez Episkopat niezależnej od państwa instytucji, zasilonej m.in. środkami Kongresu USA, a działającej na rzecz rozwoju wsi, sejm PRL uchwalił ustawę o fundacjach. Dopiero w 1987 roku, po długich negocjacjach władz komunistycznych z przedstawicielami Episkopatu, słabnąca władza zgodziła się na powołanie Fundacji Wspomagającej Zaopatrzenie Wsi w Wodę (zwanej często potocznie, z racji swoich korzeni, fundacją kościelną), a sama ustawa uchyliła drzwi inicjatywie obywatelskiej (niektórzy zachodni obserwatorzy wręcz twierdzili, że była to pierwsza w tej części Europy po II wojnie światowej ustawa, która dopuszczała istnienie organizacji pozarządowych – sic!). Trzeba jednak pamiętać, że w pierwszym roku zarejestrowano trzy, w drugim siedem, a w sumie (do marca roku 1989) 130 fundacji, z których część trudno uznać za organizacje czysto obywatelskie, gdyż ustanowiły je instytucje państwowe (np. PRON – Patriotyczny Ruch Ocalenia Narodowego, uniwersytety) i związki wyznaniowe. Rozwój tej formy prawnej nastąpił dopiero po zmianach 1989 roku. Od tego momentu też zaczęły się prace nad nowelizacją ustawy, która miała wpisywać się w ogólną tendencję „do uproszczenia i odformalizowania” prawa, a głównym jej celem miało być „umocnienia praw podmiotowych fundacji”. Jednak powstała, jak to pisał prof. Izdebski, „w następstwie wyjątkowo długiego, jak na okres po 1989 roku, procesu ustawodawczego” nowelizacja z roku 1991 w krótkiej perspektywie nawet ograniczyła ilościowy przyrost fundacji (wynikało to zarówno z trudności rejestracyjnych – tylko jeden sąd, a w nim troje sędziów, rejestrował fundacje z całej Polski – jak i innych prawnych rozwiązań, poza ustawą o fundacjach, które utrudniały działalność fundacji – por. Piotr Frączak, Bitwa na fundacje, 1986).

Ustawa Prawo o stowarzyszeniach – 1989

To pierwsza ustawa symbolicznie rozpoczynająca transformację ustrojową. Uchwalono ją tuż po zamknięciu obrad okrągłego stołu w 1989 roku, a sama ustawa konsumowała wypracowany wówczas kompromis. Przede wszystkim przekazywała sądowi uprawnienia do rejestracji stowarzyszeń, co ograniczać miało nadzór administracji publicznej i uznaniowość decyzji rejestracyjnych. Liberalizacja prawa wraz ze zmianą form sprawowania władzy spowodowały rzeczywisty boom na samoorganizację.

rys. za: Jadwiga Przewłocka, Polskie organizacje pozarządowe 2010, Warszawa 2011

Próby uregulowania relacji z administracją – 1995-1999

Dość szybko okazało się, że Ustawa o fundacjach i Prawo o stowarzyszeniach zawieszone są w swoistej pustce prawnej. Dotyczyło to w dużej mierze kwestii współpracy z administracją – tak na szczeblu lokalnym, jak i centralnym. By wypełnić tę lukę, próbowano już od 1995 roku tworzyć lokalne programy współpracy, które normowały relacje między organizacjami a samorządem. W tym też roku powstało rozporządzenie Rady Ministrów o zlecaniu zadań państwowych jednostkom niepaństwowym. Jednak choć taka forma współpracy z samorządem budziła wielkie nadzieje na przyszłość, to relacje z rządem przedstawiały wiele do życzenia. Pokazała to w 1997 roku „powódź stulecia”, gdy wyszło na jaw, jak przydatne mogą być organizacje pozarządowe w czasie kryzysu i jak do wykorzystania tego potencjału nie jest przygotowana administracja państwowa. Zaczęto opracowywać zmianę rozporządzenia, ale skończyło się na “kosmetyce” (nie wykorzystano w efekcie propozycji organizacji) i nie doszło do oczekiwanego nowego otwarcia. Podobna próba pominięcia głosu organizacji zakończyła się w 1999 roku bublem prawnym związanym z art. 118 ustawy o finansach publicznych. Zapisy, które miały sformalizować współpracę, właściwie ją uniemożliwiły. Skończyło się, po proteście organizacji, na szybkiej nowelizacji, ale szkody były znaczące, także w sferze prawnej. Oto wspólnie wypracowywane z organizacjami (co do zakresu i formy) szerokie programy współpracy zastąpiono jedynie dookreśleniem sposobu przekazywania środków. To podejście utrwaliło się.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – 1997

Prace nad ustawą zasadniczą pokazały, że w kwestii organizacji pozarządowych istnieją rozbieżności zdań. Już sama nazwa budziła wątpliwości i nie udało się do Konstytucji wprowadzić pojęcia organizacji pozarządowych, choć pojęcie to zakorzeniło się już silnie w praktyce społecznej. A przecież termin ten wszedł do polskiego obrotu prawnego w tym samym 1997 roku, tyle że boczną furtką – pojawił się po raz pierwszy w ustawie o rehabilitacji zawodowej. Kolejnym problemem, na który zwracały uwagę organizacje, było umiejscowienie organizacji (ostateczny zapis mówił „związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji”) w ustroju Rzeczypospolitej. Ścierały się dwa podejścia – z jednej strony widzenie miejsca organizacji w Konstytucji tylko w obszarze “praw i wolności obywatelskich”, jako gwarancji wolności zrzeszania się; z drugiej – dostrzeganie także systemowej roli organizacji (obok partii i kościołów) w tworzeniu państwa. Ostatecznie zapis art. 12 mówi jedynie o zapewnieniu wolności tworzenia i działania, ale umieszczenie tego zapisu w rozdziale „Rzeczpospolita” nadaje mu ustrojową rangę.

Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – 2003

Ustawa o działalności pożytku publicznego przygotowywana była przez wiele lat, właściwie od 1997 roku, i miała wiele kolejnych wersji. Tu trzeba powiedzieć, że w sektorze nie było jednomyślności. Pracowano nawet – m.in. w Forum Fundacji Polskich – nad alternatywnymi rozwiązaniami. Przez wiele lat dyskutowano też o zasadniczych elementach tej ustawy. W efekcie wrzucono do niej zapisy mające rozwiązać wiele różnych problemów, m.in.

  • wprowadzono definicję organizacji pozarządowej, choć ustawa mówi właściwie o działalności pożytku publicznego, która dotyczy 1) nie tylko tych organizacji (ale też np. spółdzielni socjalnych), ale także 2) nie wszystkich (np. związków zawodowych),
  • określono kwestie współpracy pomiędzy sektorami,
  • sprecyzowano tryb zlecania zadań publicznych,
  • wprowadzono prawną możliwość działalności odpłatnej,
  • wprowadzono przyznawanie specjalnego statusu wybranym organizacjom, co miało się wiązać z określonymi przywilejami (m.in. 1%),
  • wprowadzono instytucję wolontariatu.

W efekcie powstało coś, co nawet przez chwilę zwano „konstytucją trzeciego sektora”. A rozwiązania te, choć dalekie od doskonałości, na lata określiły kierunki rozwoju sektora. Jednym z dyskusyjnych rozwiązań było skupienie się nie tyle na współpracy finansowej administracji z organizacjami – jak to było pierwotnie planowane – ile wyłącznie na zlecaniu organizacjom zadań. Wygrała koncepcja technicznej współpracy przy rozwiązywaniu problemów społecznych, a nie wspierania aktywności obywatelskiej. Czego efektem jest teraz m.in. silne uzależnienie organizacji od realizacji zadań publicznych…

Trzy procesy rzecznicze

Uproszczenie księgowości

Zaczęło się w 2006 roku, gdy Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych (OFOP) wysłała do Marszałka Bogdana Borusewicza (jako przewodniczącego Parlamentarnej Grupy ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi), Minister Zyty Gilowskiej (Ministerstwo Finansów) i Rady Działalności Pożytku Publicznego (RDPP) list prezentujący stanowisko Federacji w sprawie propozycji uproszczenia wymogów w zakresie prowadzenia rachunkowości dla organizacji pozarządowych, których roczny przychód nie przekracza 50 000 zł. Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej (obsługujące RDPP) stanęło na stanowisku, że „nie ma możliwości ustawowych dla osób prawnych, definiowanych przez ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jako organizacje pozarządowe, do ograniczenia ewidencji księgowej wyłącznie do ujmowania przychodów i kosztów (…) Rozwiązanie takie uniemożliwiłoby nadzór nad prawidłowym wykorzystaniem uzyskiwanych przez organizacje pozarządowe środków (w tym dotacji i subwencji) i mogłoby doprowadzić w konsekwencji do nadużyć”. Warto o tym pamiętać, bo zazwyczaj pierwsza reakcja administracji jest podobna – „nie ma możliwości”. Jednak OFOP nie złożył broni i w roku 2010 – w czasie Kongresu Praw Obywatelskich – zaczął zbierać podpisy pod listem w sprawie wprowadzenia uproszczeń. I znów wydawało się, że sprawa jest nie do załatwienia. A przecież w końcu, w 2015 roku, wprowadzono możliwość stosowania uproszczonej ewidencji przychodów i kosztów (UEPIK). To przykład pokazujący, jakiej konsekwencji wymaga zabieganie o zmiany prawne.

Ustawa o zbiórkach publicznych

Pisałem, że prawo o stowarzyszeniach do 1989 roku opierało się na rozporządzeniu z roku 1932. Tu warto przypomnieć, że pochodząca z 1933 roku ustawa o zbiórkach publicznych (oczywiście nowelizowana i interpretowane przez urzędników w sposób niesprzyjający organizacjom) funkcjonowała do roku… 2014. Organizacje zabiegały o zmiany praktycznie od 2008 roku, kiedy to na spotkaniu zorganizowanym przez Forum Darczyńców 40 przedstawicieli organizacji wystąpiło z listem do władz wskazującym na nieżyciowe zapisy i ich interpretacje. I znów władze długo broniły się, aż – w sprzyjających okolicznościach – udało się, przy udziale organizacji, przygotować ustawę o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych. I okazało się, że ograniczenie uprawnień administracji centralnej nie spowodowało katastrofy, choć pojawiły się w międzyczasie i propozycje nowelizacji, i praktyki zwiększonego nadzoru, co każe organizacjom być nadal czujnymi.

Ustawa Prawo o stowarzyszeniach

O tym, że nieprzemyślane upraszczanie może komplikować życie organizacjom, świadczy nie tylko wspomniana wyżej nowelizacja ustawy o fundacjach z 1991 roku, ale i historia nowelizacji ustawy Prawo o Stowarzyszeniach. Oto z inicjatywy kilku senatorów, bez konsultacji ze środowiskiem organizacji, przygotowano pod koniec 2010 roku projekt zupełnie nowej ustawy o zrzeszeniach. Dokument ten, liczący ponad sto pięćdziesiąt artykułów, wywracał dotychczasową praktykę działania stowarzyszeń do góry nogami. Pomijając wszystkie konkretne zapisy (czasami ciekawe) ustawa ta byłaby dla środowiska wielkim wyzwaniem np. w zakresie dostosowania statutów do zupełnie nowych warunków prawnych. Organizacje skrzyknęły się (blisko sześćset organizacji pozarządowych podpisało się pod protestem), a OFOP wystąpił z listem do senatorów, którzy ostatecznie wycofali się z tego pomysłu. W dłuższej perspektywie cała ta sprawa wyszła sektorowi na dobre, bo organizacje przygotowały własne propozycje nowelizacji i po długim procesie doprowadziły w 2015 roku do nowelizacji ustawy, w której znalazło się kilka uproszczeń (np. zniesienie nadzoru przy rejestracji, zmniejszenie liczby członków potrzebnych do założenia stowarzyszenia czy możliwość przekształcenia się stowarzyszenia zwykłego w stowarzyszenie rejestrowe). W trakcie pracy nad tą nowelizacją przetestowano kilka dobrych praktyk z zakresu przygotowywania projektów ustaw przez samo środowisko (np. szerokie konsultacje środowiskowe, współpraca wielu podmiotów).

Kierunki uproszczeń – 8 zasad prostego prawa dla NGO

Poszczególne ustawy tworzą system prawny, w którym konkretne zapisy należy czytać w szerszym kontekście. Dlatego też tak ważne przy planowaniu uproszczeń jest myślenie o kontekście zmian legislacyjnych, dlatego obok propozycji konkretnych zapisów konieczne jest myślenie o rozwiązaniach całościowych, przy czym powinno się brać pod uwagę:

  1. Zasadę wolności działalności społecznej – nie powinno się ograniczać możliwości działania społecznego bez wyraźnej i uzasadnionej potrzeby.
  2. Zasadę specyfiki działalności społecznej – w rozwiązaniach prawnych należy brać pod uwagę fakt, że działalność społeczna w swej istocie różni się od działalności gospodarczej i systemu pracy administracji publicznej.
  3. Zasadę partnerstwa – prawo dotyczące organizacji powinno być tworzone ze szczególną starannością w zakresie konsultacji ze środowiskiem organizacji pozarządowych, a przyjęte rozwiązania powinny opierać się na zasadzie pomocniczości i dialogu społecznego, zachowując w miarę możliwości równowagę stron.
  4. Zasadę proporcjonalności obciążeń – jeśli projekt nowego prawa wywiera wpływ na środowisko organizacji, to należy brać pod uwagę to, czy nakładane na organizacje obowiązki administracyjne są konieczne i czy nie uniemożliwiają sensownego funkcjonowania organizacji (np. ustawa o imprezach turystycznych ograniczyła działalność takich organizacji jak PTTK). Dotyczy to również implementacji prawa UE (np. w obszarze Funduszy Europejskich), które krajowym doprecyzowaniem przepisów europejskich zwiększa zakres nakładanych na beneficjentów obowiązków.
  5. Zasadę jasności i jednoznaczności przepisów – przepisy powinny być zrozumiałe dla obywatela.
  6. Zasadę korzystnej interpretacji – to, co nie jest prawem zabronione, jest w działalności organizacji dozwolone, a wszystkie wątpliwości powinny być interpretowane na korzyść obywatela, urzędy nie powinny móc nakładać na organizację nieuzasadnionych obciążeń, np. nie powinny żądać dokumentów, do których mają już dostęp.
  7. Zasadę domniemania działania w dobrej wierze – przedstawiciele organizacji nie muszą udowadniać swojej uczciwości, a w większości spraw powinno wystarczać oświadczenie obywatela reprezentującego organizację. Kontrole powinny brać pod uwagę możliwości finansowe organizacji i nie stanowić dla nich zbytniego obciążenia.
  8. Zasadę samokontroli – to, co jest możliwe, należy pozostawić w obszarze decyzji władz statutowych organizacji i zrzeszeń organizacji (w analogii np. do związków lustracyjnych w prawie spółdzielczym).

W pierwszej części tekstu Tomasz Schimanek próbuje po raz kolejny zebrać podstawowe informacje o tym, dlaczego organizacje pozarządowe są ważne, a tym samym dlaczego dobre prawo dla organizacji przekładać się będzie na rozwój społeczeństwa obywatelskiego i umacnianie demokracji.

W drugiej części tekstu Łukasz Gorczyński przedstawia uwarunkowania wpływające na potrzebę uproszczeń oraz kluczowe ograniczenia w działalności organizacji pozarządowych.

Wielkość tekstu
Kontrast