Tworzenie i działalność organizacji pozarządowych. Potrzeba uproszczeń (cz. 1)

O historii, teraźniejszości i przyszłości organizacji społecznych piszą Tomasz Schimanek, Łukasz Gorczyński i Piotr Frączak.
Organizacje pozarządowe to określenie używane w polskim prawie, stosowane w odniesieniu do fundacji, stowarzyszeń i innych organizacji tworzonych przez obywateli. Stąd potocznie nazywa się je często organizacjami obywatelskimi czy też społecznymi. Organizacje pozarządowe są składnikiem społeczeństwa obywatelskiego, które jest jednym z fundamentów współczesnych demokratycznych państw prawa.

Autor: Tomasz Schimanek

Czym są organizacje pozarządowe i jakie jest ich znaczenie?

Społeczeństwo obywatelskie to obywatele, którzy sami, bez zachęty czy przymusu ze strony państwa, potrafią określać, co jest dla nich ważne, i organizować się, aby to osiągnąć. Aktywność obywateli dotyczy różnych sfer funkcjonowania społeczeństwa, państwa, gospodarki. Podstawową formą tych wspólnych działań są właśnie organizacje pozarządowe, choć obywatele coraz częściej podejmują aktywność społeczną, nie zakładając organizacji, nie tworząc trwałych struktur, na przykład w formie grup samopomocowych czy ruchów społecznych. Dzięki organizacjom pozarządowym obywatele zyskują jednak możliwości, których nie dają im inne formy działań, na przykład ochronę prawną, możliwość prowadzenia szczególnych form działalności, w tym o charakterze zarobkowym, czy korzystania ze zwolnień podatkowych. Wiążą się z tym oczywiście określone obowiązki, które nie dotyczą mniej sformalizowanych działań obywatelskich.

Współcześnie działające w Polsce organizacje czerpią z tradycji szeroko rozumianej filantropii, czyli działań wynikających z chęci pomagania innym, realizowanych m.in. przez fundacje i inne organizacje charytatywne, oraz tradycji aktywnego uczestnictwa obywatelskiego, przejawiającego się w różnych formach masowej samoorganizacji obywateli, grupach samopomocowych i samokształceniowych, towarzystwach, związkach zawodowych czy spółdzielniach.

Organizacje pozarządowe są również formą współpracy obywateli, która – opierając się na wzajemnym zaufaniu ludzi do siebie – stanowi o tak zwanym kapitale społecznym. Silny kapitał społeczny, czyli powszechna kooperacja oparta na zaufaniu, pozwala działać obywatelom skuteczniej, osiągać cele, których nie byliby w stanie osiągnąć, nie współpracując ze sobą. Kapitał społeczny jest podstawą dialogu różnych środowisk, wypracowywania – mimo różnic światopoglądowych, politycznych czy materialnych – wspólnych stanowisk w sprawach istotnych dla obywateli. Kapitał społeczny umożliwia również ludziom bardziej efektywne i racjonalne wykorzystywanie dostępnych zasobów, co w dobie powszechnego ich ubywania – dotyczy to zwłaszcza zasobów naturalnych – ma istotne znaczenie.

Organizacje pozarządowe są także praktycznym urzeczywistnieniem prawa do zrzeszania się, czyli stowarzyszania się z innymi w celu tworzenia struktur służących realizacji wspólnych celów. Prawo do zrzeszania się jest niezbywalnym prawem każdego człowieka, uwzględnionym w Międzynarodowych Paktach Praw Człowieka i w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Prawo do zrzeszania gwarantuje artykuł 58 Konstytucji RP, co więcej, Konstytucja w artykule 12 zapewnia szczególną gwarancję prawa tworzenia i działania stowarzyszeń, ruchów obywatelskich i innych dobrowolnych zrzeszeń i fundacji.

Organizacje pozarządowe są wreszcie, nie jedynym, co prawda, ale ważnym, narzędziem partycypacji obywatelskiej, czyli uczestnictwa obywateli w podejmowaniu i realizacji decyzji przez władze i administrację publiczną. Zgodnie z określoną w Preambule Konstytucji RP zasadą dialogu społecznego państwo i samorządy terytorialne, do których należy podejmowanie istotnych decyzji dotyczących Polek i Polaków, powinny te decyzje podejmować w dialogu z obywatelami. Istotnym elementem dialogu obywatelskiego są organizacje pozarządowe. Za ich pośrednictwem ludzie mogą nie tylko wpływać na władzę, aby zaspokajała potrzeby społeczne zgodnie z ich oczekiwaniami, ale również kontrolować sposób w jaki to się dzieje, a także bronić swoich praw i interesów przed niechcianymi działaniami państwa, samorządów czy przedsiębiorców.

Organizacje pozarządowe i pełnione przez nie funkcje

Z perspektywy obywateli, a także państwa i gospodarki, organizacje pełnią szereg istotnych funkcji. Te wspólne dla wszystkich organizacji, niezależnie od ich celów i form działania, to:

  • zaspokajanie różnych potrzeb społecznych, których często nie mogą lub nie chcą zaspokoić państwo czy rynek,
  • reprezentowanie potrzeb i interesów różnych grup społecznych, w szczególności tych, których potrzeby nie są dostrzegane przez państwo, rynek i ogół społeczeństwa,
  • aktywizowanie, organizowanie i integrowanie obywateli, prowadzenie edukacji obywatelskiej w praktyce,
  • uczenie współpracy, upowszechnianie wartości i zasad życia wspólnotowego, uczenie podstaw demokracji

Organizacje, w zależności od specyfiki prowadzonej działalności, przyczyniają się także do:

  • wyrównywania szans, przede wszystkim poprzez pomoc ludziom, którzy z różnych przyczyn nie są w stanie sami zaspokajać swoich potrzeb,
  • redystrybucji pieniędzy, dóbr i usług do tych osób, które ich najbardziej potrzebują,
  • zwiększenia wpływu obywateli na działania państwa i gospodarki, kontrolowanie tych działań i obronę praw obywateli przed naruszaniem ich przez władze publiczne lub podmioty rynkowe,
  • podejmowania nowych wyzwań, rozwiązywania problemów, których nie dostrzegają władze publiczne różnych szczebli, społeczeństwo i rynek oraz tworzenia i wprowadzania innowacyjnych sposobów ich rozwiązywania,
  • rozwoju gospodarczego, w szczególności w sferze ekonomii społecznej, w której działalność ekonomiczna służy realizacji celów społecznych.

Organizacje pozarządowe – wspólnota mimo różnorodności

W Polsce działa ponad 100 tysięcy organizacji pozarządowych, bardzo zróżnicowanych pod względem celów i sposobów działania, zasięgu czy struktury. Wśród nich są takie, które nie mają członków (fundacje), i takie, do których należą tysiące osób. Niektóre organizacje bazują wyłącznie na pracy wolontariuszy, inne zatrudniają dziesiątki pracowników. Są organizacje, których działania zamykają się w obrębie osiedla, dzielnicy, gminy, takie, których terenem działania jest cały kraj, i takie, które działają na arenie międzynarodowej. Trudno wymienić sferę aktywności, w której organizacje nie byłyby obecne, począwszy od pomocy społecznej i zdrowia poprzez edukację, kulturę, sport, ochronę środowiska, rozwój lokalny na obronności czy bezpieczeństwie publicznym kończąc. W wielu przypadkach organizacje stają się partnerem w zaspokajaniu potrzeb społecznych dla państwa, samorządów terytorialnych i dla przedsiębiorców. Bardzo często także uzupełniają działania publiczne czy rynkowe, powstają tam, gdzie państwo, samorządy czy rynek nie mogą lub nie chcą działać.

Różnorodność organizacji pozarządowych jest ich cechą naturalną, wynika z tego, że dostosowują się one do potrzeb, oczekiwań, dążeń i możliwości tych, którzy je tworzą, i tych, na których rzecz działają. Ta różnorodność celów, sposobów działania czy reprezentowanych poglądów jest wyznacznikiem organizacji pozarządowych i decyduje o ich wyjątkowości i sile działania. Jednak jest kilka cech, które powinny cechować każdą organizację pozarządową, niezależnie od jej celów i sposobów ich osiągania. Niektóre z nich wynikają z przepisów prawa, inne z odgrywanych przez organizacje pozarządowe ról społecznych. Tym, co powinno łączyć wszystkie organizacje, są przede wszystkim:

  • dobrowolność tworzenia i działania,
  • niezależność, w szczególności od państwa, oraz samorządność,
  • działanie na rzecz potrzeb zbiorowych, a nie indywidualnych,
  • niekierowanie się zyskiem, co nie wyklucza osiągania zysku, który służy celom społecznym,
  • posiadanie osobowości prawnej, z której wynikają określone uprawnienia i obowiązki,
  • działanie w ramach obowiązującego prawa,
  • otwartość i jawność prowadzonej działalności,
  • odpowiedzialność za podejmowane działania i ich skutki,
  • szanowanie godności, praw i wolności człowieka,
  • kierowanie się zasadami wspólnotowymi.

Państwo i organizacje pozarządowe

Relacje państwa z obywatelami i ich organizacjami określa znajdująca się w Preambule Konstytucji RP zasada pomocniczości. Wywodzi się ona ze społecznej nauki Kościoła katolickiego, a także z tradycji myśli socjalistycznej. Oznacza, że pierwszeństwo działania powinny mieć zawsze wspólnoty bliższe jednostki, czyli rodzina, wspólnota sąsiedzka, organizacje pozarządowe. Dopiero gdy nie są one w stanie zaspokajać potrzeb społecznych, powinny wkraczać samorządy terytorialne, a na końcu rząd centralny. Państwo nie powinno wyręczać obywateli i ich wspólnot w zaspokajaniu ich potrzeb, ale tworzyć takie warunki prawne, finansowe i organizacyjne, aby ludzie, ich wspólnoty i organizacje mogli robić to sami. Oznacza to, że stanowione przez państwo prawo powinno umożliwiać swobodne tworzenie i działanie organizacji pozarządowych, a państwo nie powinno w tym przeszkadzać, starając się wspierać, czy też uzupełniać, aktywność obywateli, w momencie gdy nie jest ona wystarczająca do zaspokajania potrzeb społecznych. Zasada pomocniczości jest także ustrojowym fundamentem współpracy rządu i samorządów terytorialnych z organizacjami pozarządowymi, w szczególności zlecania tym organizacjom realizacji zadań publicznych.

Warunki działania organizacji pozarządowych – potrzeba zmian

Obecne rozwiązania prawne, finansowe i organizacyjne umożliwiają obywatelom tworzenie organizacji pozarządowych i działanie w nich. Państwo stworzyło również mechanizmy zlecania organizacjom realizacji zadań publicznych. Praktyka pokazuje jednak, że część z tych rozwiązań ogranicza lub utrudnia obywatelom tworzenie i działanie organizacji pozarządowych, jest źródłem różnego rodzaju nieprawidłowości, podporządkowuje organizacje, z natury niezależne, państwu i jego instytucjom. Chodzi w szczególności o takie rozwiązania prawno-instytucjonalne, które nie mają racjonalnego uzasadnienia, na przykład koniecznością kontroli nad wydatkowaniem publicznych pieniędzy czy przestrzeganiem prawa, a wynikają najczęściej z braku wiedzy na temat specyfiki działalności organizacji pozarządowych, skłonności do biurokracji lub braku zaufania do obywateli i tworzonych przez nich niezależnych struktur.

Bariery wynikające z prawa lub sposobów jego stosowania ograniczają rozwój organizacji pozarządowych i pełnienie przez nie opisanych wyżej funkcji i ról. Aby temu przeciwdziałać, Stowarzyszenie Dialog Społeczny i Fundacja trzeci.org podjęły działania służące sformułowaniu postulatów dotyczących uproszczeń działalności organizacji pozarządowych. Te działania obejmują cztery ścieżki. Pierwsza to zbieranie od organizacji pozarządowych i samorządów terytorialnych informacji o istniejących ograniczeniach. Druga to dyskusja nad zgłoszonymi problemami i formułowanie w jej wyniku tez (postulatów) dotyczących konieczności uproszczenia. Teza opisuje przede wszystkim istotę problemu oraz jego konsekwencje dla działalności organizacji pozarządowych, a także – o ile w dyskusji udało się to wypracować – proponowany sposób rozwiązania problemu. Trzecia ścieżka to nagłaśnianie sformułowanych tez i inicjowanie szerokiej dyskusji na ich temat, po to by w konsekwencji doprowadzić do zmniejszania istniejących barier w działalności organizacji pozarządowych. Służą temu strony internetowe obu organizacji oraz organizacji partnerskich, media społecznościowe, specjalnie przygotowane, krótkie filmy prezentujące poszczególne tezy oraz wirtualne i realne spotkania. Czwarta ścieżka to podejmowanie refleksji nad kompleksowymi zmianami środowiska prawnego działań organizacji pozarządowych. Działania te prowadzone są pod hasłem #prosteNGO.


W drugiej części tekstu Łukasz Gorczyński przedstawia uwarunkowania wpływające na potrzebę uproszczeń oraz kluczowe ograniczenia w działalności organizacji pozarządowych.

W trzeciej części tekstu o tym jak historycznie kształtowało się prawo dla organizacji pozarządowych pisze Piotr Frączak.

Wielkość tekstu
Kontrast