Udział organizacji w procesie legislacyjnym to z jednej strony wiedza o procedurach, z drugiej umiejętność wykorzystywania szans...
On
Tekst niniejszy nie jest tekstem prawniczym, jest próbą spojrzenia na system prawny z punktu widzenia działacza społecznego.Przygotowany został na potrzeby Szkoły Reprezentacji i Partycypacji OFOP-u
To najważniejszy, z punktu widzenia zaangażowania obywateli, element procesu stanowienia projektów prawa na etapie rządowym. Etap ten składa się z trzech odrębnych procesów, tj. uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania, przy czym Regulamin pracy Rady Ministrów nie określa kolejności ich przeprowadzania, pozostawiając to do wyłącznej decyzji organu wnioskującego, który może zdecydować również o ich łącznym procedowaniu.
Komentarz: Tu pojawia się po raz kolejny brak jednolitego pomysłu na sposób pracy nad ustawami w rządzie. Logika zakładałaby jakiś proces, w którym projekt ustawy jest najpierw dyskutowany w rządzie, potem poddany opiniowaniu przez odpowiednie ciała dialogu, a następnie tak wypracowany projekt powinien zostać poddany konsultacjom społecznym, które tu traktowane mogłyby być jako tzw. „ostatnie oko”, czyli wyłapanie tych słabości i niedoróbek dokumentu, które nie zostały dostrzeżone na etapach wcześniejszych. To procedura wygodna dla administracji, ale ograniczająca w znacznym stopniu rolę obywateli w tym procesie. Można wyobrazić sobie inną sekwencję. Najpierw konsultacje publiczne – projektodawca sprawdza, co myślą obywatele, wykorzystuje uwagi, które zazwyczaj są bardzo różnej wagi, przygotowuje lepszą wersję, którą przekazuje do opiniowania odpowiednim ciałom dialogu, reprezentującym pewne grupy społeczne (np. pracodawców, związki zawodowe, samorządowców, organizacje pozarządowe itp.). Sprawdza w ten sposób, czy jest społeczna zgoda na proponowane rozwiązania. Tak przygotowany projekt trafia do uzgodnień resortowych, gdzie te rozwiązania się dopracowuje. Takich sekwencji można zaprojektować więcej (matematycznie, jeśli użyjemy wszystkich trzech możliwości, będzie sześć prostych scenariuszy) i każda ma swoje zalety i wady. To, co się przyjęło w praktyce, jest chyba wersją najgorszą…
W praktyce uzgodnienia, konsultacje i opiniowanie (o ile korzysta się ze wszystkich trzech możliwości) stosuje się równolegle. Co więcej, wygląda to tak, jakby zarówno projektodawcy, jak i ci, do których kieruje się projekt ustawy, nie do końca widzieli różnicę pomiędzy tymi trzema procesami. Ponieważ nas najbardziej interesują konsultacje, w których obywatele i ich organizacje mogą najpełniej wziąć udział, przyjrzyjmy się temu procesowi bliżej. Jednak najpierw kilka słów o uzgodnieniach i opiniowaniu.
Uzgodnienia i opiniowanie
Projekt ustawy podlega obligatoryjnym uzgodnieniom z członkami Rady Ministrów oraz z Szefem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a także z Rządowym Centrum Legislacji, ale tylko pod względem prawnym. Jak sama nazwa mówi, chodzi o proces uzgodnień w ramach rządu, więc nas mniej interesuje, choć przecież zdarzały się sytuacje, gdy inne ministerstwa miały poglądy zbieżne ze stanowiskiem organizacji pozarządowych.
Komentarz: To zazwyczaj już druga runda dyskusji w ramach rządu. Pierwsza odbywa się już na etapie pracy nad projektem (Kliknij), który jak się okazuje wcale nie jest prosty. Dla przykładu okazało się (dzięki pytaniu w trybie dostępu do informacji publicznej), że tzw. mała nowelizacja ustawy o pożytku z trudem dostawała się do wykazu prac legislacyjnych rządu. Pierwotny wniosek został złożony 20 marca 2025 r. Znamy też jego treść (Kliknij) gdzie m.in. planowano jeszcze „umożliwienie organizacjom pozarządowym i innym podmiotom prowadzenia odpłatnej działalności pożytku publicznego przez realizację tzw. umów sponsoringowych”. Do tego projektu została złożona korekta wniosku z 24 marca 2025 r., a następnie złożony był wniosek z dnia 15 kwietnia 2025 r., i jeszcze kolejny z dnia 14 maja 2025 r. Jednak i na etapie oficjalnych uzgodnień wiele jest momentów, gdzie widać różnice podejść (konflikty interesów?) pomiędzy resortami. Tu niewątpliwie Ministra ds. społeczeństwa obywatelskiego (Przewodnicząca Komitetu ds. Pożytku Publicznego) wiele mogłaby w interesie organizacji powiedzieć. Niestety, według naszej wiedzy, nie robiła z tego zbyt często (Kliknij).
Organ wnioskujący przedstawia projekt ustawy w ramach procesu opiniowania poza odpowiednimi agendami rządowymi także podmiotom, które posiadają prawo opiniowania projektów na podstawie odrębnych przepisów. W szczególności jeśli przepisy projektu ustawy dotyczą problematyki objętej zakresem działania komisji wspólnej Rządu i przedstawicieli samorządu terytorialnego, kościołów, partnerów społecznych (związki zawodowe i organizacje pracodawców) lub innych podmiotów, organ wnioskujący kieruje taki projekt do zaopiniowania przez właściwą komisję wspólną.
Komentarz: Do zadań Rady Działalności Pożytku Publicznego (art. 35 pkt 2 ust 2 Ustawy o działalności pożytku…) należy wyrażanie opinii o projektach aktów prawnych oraz programach rządowych związanych z funkcjonowaniem organizacji pozarządowych oraz działalnością pożytku publicznego oraz wolontariatu. Dodatkowo art. 5c na ministrów nakłada obowiązek zasięgnięcia opinii Rady Działalności Pożytku Publicznego przed opracowaniem, w zakresie swojej właściwości, resortowych programów wspierania rozwoju organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3. Udział ciał dialogu w procesie stanowienia prawa mógłby, i chyba powinien, być znaczący. Jednak wymaga to zrozumienia istoty tego procesu po obu stronach i tworzenia silnej reprezentacji sektora pozarządowego. Na razie Rada, jako organ opiniodawczo-doradczy, składający się co najmniej w połowie z osób zgłoszonych przez organizacje ale nominowanych przez Przewodniczącego Komitetu ds. Pożytku Publicznego, złożony w znacznej części z przedstawicieli administracji rządowej nie spełnia roli niezależnego organu opiniodawczego.
Bez konsultacji
Regulamin pracy Rady Ministrów przewiduje, że odstąpienie „od prowadzenia konsultacji publicznych jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo, w szczególności jeżeli rezygnacja z prowadzenia konsultacji publicznych jest związana z bezpieczeństwem, porządkiem publicznym, ochroną zdrowia lub ochroną środowiska”. dodatkowo podkreśla się w nim, że OSR (Ocena Skutków Regulacji) „projektu ustawy albo projektu rozporządzenia, który nie jest przedstawiany do konsultacji publicznych, zawiera wskazanie przyczyn rezygnacji z prowadzenia konsultacji publicznych”.
Komentarz: Mimo tych zapisów odchodzenie od konsultacji nie jest rzadkie, choć w wyjątkowych przypadkach – jak np. UDER32 (Kliknij) – udaje się doprowadzić do zmiany takiej decyzji. Jednak stanowczo zbyt dużo i to ważnych z punktu widzenia sektora ustaw przechodzi przez proces rzadowy bez konsultacji. Wystarczy przypomnieć, że zarówno projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji rządowej, w tym zapisy w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (UD9), jak i projekt ustawy o zmianie ustawy o Narodowym Instytucie Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (UD170) nie były konsultowane.
Z zaproszeniem i bez
Projekt ustawy przedstawiany jest wraz z pismem przewodnim (tu podkreśla się, że zasadne jest, aby organ wnioskujący oddzielnie opracował pismo przewodnie w przypadku uzgodnień, konsultacji i opiniowania) na stronie Rządowego Centrum Legislacji (RCL) i wysyłany do podmiotów wykazanych w rozdzielniku (praktykuje się to także w konsultacjach, choć tu nie ma takiego obowiązku).
Pismo przewodnie zazwyczaj zawiera m.in. takie informacje:
podstawę prawną skierowania projektu do uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania, numer pod którym projekt ustawy został wpisany do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów ,
termin na zajęcie stanowiska, który powinien uwzględniać przedmiot, zakres i objętość projektu, zakres podmiotów, na które oddziałuje, oraz pilność sprawy.
Termin ten powinien być wyznaczany indywidualnie dla każdego projektu ustawy, nie może być on jednak krótszy niż 21 dni od udostępnienia projektu.
Dodatkowo o ile „skutki nieprzedstawienia stanowiska nie wynikają z przepisów odrębnych”, organ wnioskujący może zawrzeć w piśmie przewodnim klauzulę: „nieprzedstawienie stanowiska w wyznaczonym terminie uzna za uzgodnienie treści projektu”, a w przypadku konsultacji publicznych – „za rezygnację z przedstawienia stanowiska”.
Komentarz: Warto zwrócić uwagę na ten ostatni zapis, który czasem jest nadużywany (np. w konsultacjach projektu ustawy o sprawozdawczości organizacji pozarządowych), gdy próbuje się wmówić organizacjom, że niezabranie głosu w konsultacjach oznaczać będzie akceptację projektu. Czasem w listach przewodnich pojawia się prośba o opiniowanie, kiedy jest to zaproszenie do udziału w konsultacjach (tak było np. w przypadku konsultacji projektu ustawy o ekonomii społecznej). To pomieszanie pojęć wzmacniane jest tym, że oba te procesy traktowane są jednakowo i dzieją się w tym samym czasie. Co to oznacza dla organizacji? Konfuzję. RDPP raz, bodaj przy okazji ustawy o Narodowym Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego, wyraźnie powiedziała, że nie może opiniować ustawy, która równocześnie jest w konsultacjach. Dlaczego? Bo przecież organizacje reprezentowane w radzie w tym czasie przedstawiały stanowiska. Byłoby to więc albo powielanie stanowiska organizacji, albo reprezentowanie stanowiska innego, niż uczestniczących w pracach rady organizacji. I tak źle, i tak niedobrze.
Tak oto przedstawiając projekt ustawy w ramach konsultacji publicznych, organ wnioskujący może
skierować pismo wraz z projektem do wybranych podmiotów,
może skierować jedynie pismo z informacją, iż toczą się prace legislacyjne dotyczące projektu ustawy, który to projekt jest powszechnie dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji, w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny (RPL),
może na swojej stronie internetowej zamieścić informację o toczących się pracach legislacyjnych nad danym projektem wraz ze wzmianką o możliwości zgłaszania uwag przez podmioty zainteresowane.
Jednak, niezależnie od formy zaproszenia, w konsultacjach publicznych może wziąść udział każdy!
Zasady Konsultacji
Proces konsultacji publicznych jest nakierowany na pozyskanie stanowisk podmiotów spoza sektora organów i instytucji państwowych. Jednak by cały ten proces miał sens musi być odpowiednio przygotowany i przeprowadzony. Dlatego organ wnioskujący, ustalając zakres konsultacji publicznych, powinien kierować się odpowiednimi wytycznymi (Kliknij).
Komentarz: Warto wspomnieć, że będący częścią tych wytycznych, a wypracowany w partnerstwie rządu z organizacjami, dokument „Siedem Zasad Konsultacji” wskazuje jakie warunki powinny być spełnione aby konsultacje w ogóle miały sens. Te zasady to:
Jednak przestrzeganie tych zasad spoczywa na organizatorze konsultacji.
Jak konsultować?
To jest najtrudniejszy element tej układanki. Po pierwsze bowiem trzeba wiedzieć czego się chce. Po drugie umieć czytać dokumenty, by wiedzieć czy zapisy pasują do naszych pomysłów.
Jak to wygląda w praktyce? Pojawia się na stronie RCL-u w tygodniu zazwyczaj kilka nowych projektów ustaw. Większość, z dużym prawdopodobieństwem, możemy sobie odpuścić. Wiele jest takich, co do których nie mamy pewności. Niektóre, z samej nazwy, wydadzą się nam warte zainteresowania.
Komentarz: Czy każdy powinien konsultować wszystko? Jasne, że nie. Nie starczyło by na to czasu i zabrakło kompetencji. Po drugiej stronie mamy kilka resortów, dziesiątki urzędników. Od tego jest podział pracy, różnego rodzaju federacje, organizacje, do których mamy zaufanie, by nie czytać wszystkich ustaw samemu. Ale podziału pracy należy dokonać (inaczej wielu będzie siedziało nad jednym dokumentem jednocześnie) i wywiązywać się z zobowiązań, aby nie przegapić jakiejś ważnej sprawy. Czasem warto po prostu zapytać, kto się daną sprawą zajmuje i, o ile to jest zgodne z naszym stanowiskiem, powoływać się na już wykonaną pracę.
No tak, ale skąd wiadomo, czy dane rozwiązanie będzie dla nas korzystne czy nie. To wyższa szkoła jazdy. To gra z więcej niż jedną niewiadomą i zazwyczaj dodatkowo nie ma jednoznacznej odpowiedzi. Stąd też ogromna rola konsultacji, które pozwalają mądremu prawodawcy obejrzeć swój projekt z różnych stron. Z punktu widzenia nie organizatora lecz uczestnika konsultacji pytanie jak znaleźć te zapisy, które bezpośrednio dotyczą nas i naszych organizacji jest kluczowe. A w kolejnym kroku ocenić czy będą to zmiany korzystne dla nas czy też wręcz przeciwnie.
Dlatego przede wszystkim warto przeczytać uzasadnienie projektu i OSR. Tam powinniśmy znaleźć informacje jaka jest zaplanowana zmiana i jakie ma przynieść konsekwencje. To pierwszy etap sprawdzania, czy to, z naszego punktu widzenia, sensowna ustawa.
Przykład: W uzasadnieniu czytamy, że ustawa zapewnia, że „istnieje konieczności zwiększania aktywności społecznej m.in. poprzez wsparcie organizacji pozarządowych, humanitarnych, wolontariatu, pomocy społecznej w ich statutowej działalności z zakresu ochrony ludności”. I to brzmi nieźle, ale trzeba zobaczyć w ustawie co to w istocie znaczy. Bo nawet jeśli 1) jesteśmy organizacją pozarządową, a do tego także organizacją humanitarną, organizacją wolontariatu i pomocy społecznej (bo jak to czasem odróżnić?), a także 2) mamy zapisane w statucie działalność z zakresu ochrony ludności to jeszcze o niczym nie przesądza. Oto bowiem jeśli nie jesteśmy „podmiotami ochrony ludności” być może nie będziemy mogli korzystać ze wsparcia, a ustawa jasno mówi kto jest takim podmiotem.
Dopiero porównawszy te dokumenty możemy próbować, z naszego punktu widzenia, ocenić oddziaływanie planowego prawa.
Nie krytyka, ale konstruktywne propozycje
Oczywiście, jeśli projekt ustawy nas nie zadowala możemy postulować jego wycofanie lub wykreślenie konkretnych zapisów. Zdarza się, że krytykowany projekt nie przechodzi rządowej ścieżki legislacyjne (tak było m.in. z krytykowaną przez organizacje ustawą o sprawozdawczości organizacji pozarządowych (Kliknij), czy udaje się wykreślić krytykowane zapisy jak z projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Kliknij). Jednak najczęściej mamy do czynienia z sytuacją, gdy projektodawca proponuje pewien zapis, którego nie da się po prostu wykreślić. Wtedy – w ramach konsultacji – powinniśmy zaproponować inne brzmienie tego zapisu. Czasem musimy dodać kolejny paragraf, ustęp, punkt czy podpunkt) tak aby nasze postulaty znalazły odzwierciedlenie w przyszłej ustawie. Tu trzeba umieć sformułować postulat. Ktoś kto nie jest legislatorem (a takie osoby najczęściej w sektorze spotykamy) będzie miał z tym zapewne problem. Czasem dobrym pomysłem jest spróbować zaproponować rozwiązania, które obowiązują już w innych ustawach. Na pewno też wewnętrzne konsultacje (wewnątrz organizacji czy z innymi organizacjami) mogą pomóc w sprecyzowaniu ostatecznych propozycji.
Problem w tym, że te propozycje to nie wszystko. Trzeba je jeszcze dobrze uargumentować i zgłosić w odpowiednim terminie. To recepta na – ewentualny i wcale nie pewny – sukces: dobra propozycja, dobrze uargumentowana i zgłoszona w odpowiednim czasie.
Co dalej?
Udało się zgłosić nasze propozycje i co dalej. Efektem tych trzech procesów jest, a właściwie lepiej powiedzieć „powinna być”, prezentacja na stronie RCL-u tabeli, w której znajduje się zbiorcze zestawienie zgłoszonych uwag, wraz ze stanowiskiem projektodawcy wobec zgłaszanej propozycji.
Uwaga: Na stronie RCL-u, na której dokumentowane są kolejne kroki i kolejne dokumenty, króre pojawiają się w procesie legislacyjnym jest nawet specjalna zakładka w konsultacjach publicznych „Odniesienie się wnioskodawcy do uwag”. Niestety zazwyczaj nie jest ona wypełniona nawet wtedy, gdy taka tabela została przygotowana. Można jej szukać, albo w innych równoległych procesach (uzgodnienia, opiniowania), albo w zbiorczych materiałach, które pojawiają się w dalszej części procesu legislacyjnego. Czasem jako plik „zazipowany”.
Na podstawie zgłoszonych uwag organ wnioskujący przygotowuje kolejną wersję projektu. Gdy uwag jest dużo lub wymagają dalszej dyskusji, wnioskodawca projektu może zorganizować konferencję uzgodnieniową – jeżeli uzna, że jej przeprowadzenie przyczyni się do właściwego prowadzenia procesu uzgodnień lub opiniowania. Do udziału w takiej konferencji zaprasza instytucje zgłaszające uwagi w ramach uzgodnień i opiniowania, ale też może doprosić osoby i instytucje biorące udział w konsultacjach publicznych. Może też dla tych ostatnich zorganizować specjalną konferencję.
Komentarz: Oczywiście wszystkie te działania wnioskodawca może podjąć, ale nie musi. Jednym z przykładów na wykorzystanie konferencji uzgodnieniowej, na którą zaproszono osoby i instytucje biorące udział w konsultacjach, mieliśmy do czynienia przy okazji projektu ustawy o fundacjach rodzinnych.
Jednak nawet w przypadku gdy w wyniku któregoś z procesów (opiniowania, uzgodnień lub konsultacji) projekt ustawy ulegnie zasadniczym zmianom, organ wnioskujący nie musi powtórzyć procesu konsultacji.
Komentarz: Tak było z nowelizacją ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w 2010 roku, gdy do Sejmu trafił projekt z dodanymi zupełnie nowymi rozwiązaniami – inicjatywą lokalną i partnerstwem społeczno-publicznym, czy z ustawą o Narodowym Instytucie Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego z roku 2017, w której projekcie nie tylko zmieniono nazwę dodając – ni z gruszki, ni z pietruszki – nazwę Narodowy Instytut Wolności, to jeszcze wprowadzono tak kluczowe – co nie znaczy, że dobre – rozwiązanie prawne, jakim jest Komitet ds. Pożytku Publicznego.
Dalszy ciąg prac legislacyjnych to już sprawa rządu. Wnioskodawca w zależnosci od treści aktu może kierować go do poszczególnych Komitetów (patrz ilustracja). O ile projekt został zmieniony, organ wnioskujący z zasady przedstawia go członkom Rady Ministrów, Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Prezesowi Rządowego Centrum Legislacji, w celu potwierdzenia treści projektu (tzw. procedura ponownej akceptacji).
W efekcie uzgodniona treść projektu ustawy (ewentualnie ze stwierdzeniem rozbieżności stanowisk pomiędzy organem wnioskującym a członkami Rady Ministrów, Szefem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów czy Prezesem Rządowego Centrum Legislacji) trafia pod obrady Rady Ministrów.
Komentarz: Ten element procesu – między raportem z konsultacji, a przyjęciem przez Radę Ministrów – wyjęty jest znów spod kontroli społecznej. Nie oznacza to, że na tym etapie nie może się zdarzyć nic, co zaskoczyłoby tych, którzy brali udział w opiniowaniu i konsultacjach. Mieliśmy przykłady, gdy ostateczny projekt przesłany do Sejmu znacząco różnił się od konsultowanego, a zmiany te nie wynikały bezpośrednio ze zgłoszonych w trakcie uzgodnień, opiniowania i konsultacji uwag. Oczywiście choć organizacje formalnie nie mają na tym etapie już prawa głosu, to jednak często nie rezygnują z prób, aby, przez indywidualne kontakty lub nacisk opinii publicznej, wpływać na decyzję Rady Ministrów. Nie jest to jednak proces transparentny i trudno powiedzieć kiedy jest skuteczny.
Projekt przyjęty przez Radę Ministrów jest przez Prezesa Rady Ministrów kierowany, jako inicjatywa ustawodawcza, do Marszałka Sejmu. Zaczyna się etap parlamentarny.
