Prawo – między lobbingiem a ładem korporacyjnym

Że polska ustawa o działalności lobbingowej nie działa – to nawet nie tajemnica poliszynela, to oczywista oczywistość. Ale warto zadać pytanie, dlaczego ona nie działa i do czego – tak w ogóle – taka ustawa jest nam potrzebna.

Że polska ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa nie działa – to nawet nie tajemnica poliszynela, to oczywista oczywistość. Ale warto zadać pytanie, dlaczego ona nie działa i do czego – tak w ogóle – taka ustawa jest nam potrzebna.

Tekst niniejszy nie jest tekstem prawniczym, jest próbą spojrzenia na system prawny z punktu widzenia działacza społecznego.

Autor: Piotr Frączak

O tym, że problem nie jest zupełnie teoretyczny, mogą świadczyć zarówno wieloletnie już zabiegi Obywatelskiego Forum Legislacji w intencji ustawy o sposobie stanowienia prawa, jak i głos Grzegorza Makowskiego Lobbying i rzecznictwo – synonimy czy antonimy? na webinarium rozpoczynającym projekt „Silniejszy głos organizacji społecznych w działaniach rzeczniczych” prowadzonym przez Forum Darczyńców. Funkcjonujemy w pewnych ramach prawnych, które nie do końca odpowiadają otaczającej nas rzeczywistości. Czasem mamy poczucie uczestniczenia w fikcji, czasem „tłuczenia głową w mur”. Rzadkie przypadki, niewielkich zresztą, sukcesów, zachęcają nas jednak do podejmowania kolejnych prób…

O wpływie historii

Do napisania tej notki natchnął mnie tekst Marcina Michała Wiszowatego z 2006 roku „Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa” (Przegląd Sejmowy 5(76)/2006 Studia i Materiały). Bardzo pouczający. Przytacza on historyczne doświadczenia I Rzeczpospolitej prowadzenia „lobbingu” np. przez samorządy miejskie czy gminy żydowskie. Warto dodać, że i ówcześni poprzednicy dzisiejszych organizacji musieli pilnować swoich spraw. Dla przykładu u cystersów w tym celu w II poł. XVIII w. jeden z opatów miał w Warszawie pilnować „od sejmu do sejmu” interesów zakonu, na co cała wspólnota zakonna dostarczała funduszy (por. Piotr Frączak, Poprzednicy dzisiejszych organizacji pozarządowych. Najstarsze zakony w Polsce – między tradycją a reformą, Warszawa 2020, s. 9). Opisuje też w sposób szczegółowy historię powstawania ustawy i jej ocenę, którą praktyka chyba w całości potwierdziła.

Ale dziś nas interesuje inny aspekt historii. Oto na dzisiejszą praktykę lobbingu wpłynął odziedziczony po PRL-u system korporacyjny reprezentacji interesów. Oto – jak pisze Wiszowaty – „[w] państwie o korzeniach korporacyjnych oraz przewadze takich instytucji doszło do wtórnego wytworzenia się i rozwoju mechanizmów lobbistycznych, które nie wyparły, ale zaczęły współistnieć ze zjawiskami o charakterze korporacyjnym”.

Między lobbingiem a ładem korporacyjnym

Czym więc jest ten ład korporacyjny w kontekście podejmowania decyzji? To system, w którym to instytucje reprezentują zagregowane zbiorowe interesy. Typowym przykładem są tu związki zawodowe, ale także organizacje pozarządowe, izby gospodarcze, związki pracodawców itp. To do tych zjawisk odwoływały się idee neokorporatyzmu z koncepcją „pokoju społecznego” opartego na negocjacjach, paktach społecznych, komisjach. W przeciwieństwie do totalitarnych odmian korporacjonizmu jedną z cech współczesnego korporatyzmu jest „dobrowolny charakter instytucjonalnej integracji grup społecznych uwikłanych we wzajemne konflikty” (Lehmbruch). To demokracja, która nie opiera się na zasadzie zwycięstwa (ktoś wygrywa z innymi, jeśli przeforsuje swoje ustawy), lecz uzgadniania („ucierania się”) interesów – od dołu do góry.

Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa spowodowała, że „zatarciu ulega rozróżnienie elementów lobbistycznych i korporacjonistycznych funkcjonowania państwa i społeczeństwa, szczególnie w aspekcie procesu decyzyjnego. Dochodzi do zawłaszczenia dla sfery lobbistycznej poważnej części zjawisk zaliczanych powszechnie do elementów korporacjonizmu, jak np. stałe procedury konsultacyjne, w których udział związków zawodowych czy organizacji pracodawców oraz samorządów gospodarczych jest przejawem świadomej działalności państwa o charakterze antylobbistycznym. Polska odmienna wizja lobbingu nie jest tutaj kolejnym stadium ewolucji postrzegania lobbingu, ale efektem ubocznym zastosowania nieostrych kryteriów klasyfikacyjnych i definicyjnych, które w efekcie przyniosły rozmycie granic znaczeniowych i pomieszanie pojęć” (Wiszowaty). Widać to wyraźnie chociażby przy absolutnym pomieszaniu pojęć i procesów konsultacji i opiniowania. Zwracałem na to uwagę, opisując proces legislacyjny na poziomie rządowym.

Dziś trudno to sobie wyobrazić, ale jeszcze na początku lat dziewięćdziesiątych kwestia była dyskutowana. Sam pisałem o tym w Przeglądzie Społecznym w 1992 roku, a cytowana przez Wiszowatego seria „Studia nad systemem reprezentacji interesów” opisywała badania tego właśnie problemu. Tu Pakt o przedsiębiorstwie państwowym [1] (który w dużej mierze zbudował siłę związków pracodawców – jako przeciwwagi dla związków zawodowych) był tego procesu chyba kulminacyjnym momentem.

Jaka mądrość po szkodzie?

Ustawa o lobbingu w procesie stanowienia prawa nadaje się do kosza. Cała. Potrzebna jest nam ustawa o sposobach stanowienia prawa, która ucywilizowałaby proces legislacyjny na poziomie rządowym, parlamentarnym i prezydenckim. Ustawa, która wyraźnie odróżni konsultacje publiczne, w których może wziąć udział każdy, od udziału zorganizowanych grup interesów, które reprezentują wyartykułowane interesy zbiorowe. W tym Radę Dialogu Społecznego, ale też zorganizowane struktury społeczeństwa obywatelskiego. Ale uwaga, opracowywana koncepcja Rady Dialogu Obywatelskiego [2] to w obecnym kształcie raczej atrapa i krok wstecz wobec propozycji przygotowanej przez organizacje w ramach Strategicznej Mapy Drogowej Sektora Obywatelskiego [3], niż szansa na element nowego systemu.

Osobno być może należałoby unormować realnie kwestie lobbingu, czyli całościowego wpływu na podejmowane decyzje. W końcu ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa z założenia sprowadziła lobbing do kwestii legislacyjnych, a przecież dotyczy wszystkich decyzji politycznych i administracyjnych, dla których proces legislacyjny jest często tylko formą zalegalizowania. A tu, zważywszy choćby na sposób podejmowania decyzji o obsadzaniu spółek skarbu państwa, przekazywaniu dużych środków w formie dotacji publicznych, nominowania na kierownicze stanowiska w instytucjach publicznych, naprawdę jest też wiele do zrobienia.

[1] Pakt o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcenia – umowa społeczna z 1993 roku, której inicjatorem był ówczesny minister Jacek Kuroń. Została podpisana między rządem, reprezentacją związków zawodowych i pracodawców, w której m.in. zawarto uzgodnione między partnerami społecznymi założenia aktów prawnych dotyczących procesu i instrumentów prywatyzacji. Efektem było powstanie Komisji Trójstronnej poprzedniczki Rady Dialogu Społecznego (por. np. Porozumienia społeczne w Polsce)

[2] W rządzie początkowo planowane zakończyć pracę nad ustawą o radzie dialogu obywatelskiego w 2018 (por. Prace nad koncepcją Rady Dialogu Obywatelskiego). Nic z tego nie wyszło, a w maju 2021 r. rozpoczął pracę powołany przez Przewodniczącego Komitetu ds. Pożytku Publicznego Zespół roboczy do spraw dialogu obywatelskiego, którego zadaniem jest przygotowanie projektu ustawy o Radzie Dialogu Obywatelskiego (RDO). Jak pisaliśmy w Biuletynie nr 4 obecne prace zawężone są raczej do pomysłu przekształcenia dotychczasowej RDPP w RDO.

[3] Strategiczna Mapa Drogowa Sektora Pozarządowego – dokument przygotowywany partycypacyjnie w regionach i zaakceptowany przez organizacje na Ogólnopolskim Forum Inicjatyw Pozarządowych. Nad uszczegółowieniem dokumentu pracowały Partnerstwa Tematyczne, w tym PT13, które przygotowało konkretne rozwiązania dotyczące zinstytucjonalizowanego dialogu obywatelskiego i przedstawiłp je stronie rządowej (por. Agnieszka Olender – Rada dialogu obywatelskiego w kontekście prac partnerstwa tematycznego 13)


Masz zdanie na ten temat? Masz własne przemyślenia na temat ustawy? Odezwij się: 
p.fraczak@schuman.pl

Wielkość tekstu
Kontrast