Tworzenie i działalność organizacji pozarządowych.

Potrzeba uproszczeń

O historii, teraźniejszości i przyszłości organizacji społecznych piszą Tomasz Schimanek, Łukasz Gorczyński i Piotr Frączak

Tomasz Schimanek

Tomasz Schimanek

Stowarzyszenie Dialog Społeczny

Piotr Frączak

Piotr Frączak

Polska Fundacja im. Roberta Schumana

Czym są organizacje pozarządowe i jakie jest ich znaczenie?


Tomasz Schimanek

Stowarzyszenie Dialog Społeczny

Organizacje pozarządowe to określenie używane w polskim prawie, stosowane w odniesieniu do fundacji, stowarzyszeń i innych organizacji tworzonych przez obywateli. Stąd potocznie nazywa się je często organizacjami obywatelskimi czy też społecznymi. Organizacje pozarządowe są składnikiem społeczeństwa obywatelskiego, które jest jednym z fundamentów współczesnych demokratycznych państw prawa.

Społeczeństwo obywatelskie to obywatele, którzy sami, bez zachęty czy przymusu ze strony państwa, potrafią określać, co jest dla nich ważne, i organizować się, aby to osiągnąć. Aktywność obywateli dotyczy różnych sfer funkcjonowania społeczeństwa, państwa, gospodarki. Podstawową formą tych wspólnych działań są właśnie organizacje pozarządowe, choć obywatele coraz częściej podejmują aktywność społeczną, nie zakładając organizacji, nie tworząc trwałych struktur, na przykład w formie grup samopomocowych czy ruchów społecznych. Dzięki organizacjom pozarządowym obywatele zyskują jednak możliwości, których nie dają im inne formy działań, na przykład ochronę prawną, możliwość prowadzenia szczególnych form działalności, w tym o charakterze zarobkowym, czy korzystania ze zwolnień podatkowych. Wiążą się z tym oczywiście określone obowiązki, które nie dotyczą mniej sformalizowanych działań obywatelskich.

Współcześnie działające w Polsce organizacje czerpią z tradycji szeroko rozumianej filantropii, czyli działań wynikających z chęci pomagania innym, realizowanych m.in. przez fundacje i inne organizacje charytatywne, oraz tradycji aktywnego uczestnictwa obywatelskiego, przejawiającego się w różnych formach masowej samoorganizacji obywateli, grupach samopomocowych i samokształceniowych, towarzystwach, związkach zawodowych czy spółdzielniach.

Organizacje pozarządowe są również formą współpracy obywateli, która – opierając się na wzajemnym zaufaniu ludzi do siebie – stanowi o tak zwanym kapitale społecznym. Silny kapitał społeczny, czyli powszechna kooperacja oparta na zaufaniu, pozwala działać obywatelom skuteczniej, osiągać cele, których nie byliby w stanie osiągnąć, nie współpracując ze sobą. Kapitał społeczny jest podstawą dialogu różnych środowisk, wypracowywania – mimo różnic światopoglądowych, politycznych czy materialnych – wspólnych stanowisk w sprawach istotnych dla obywateli. Kapitał społeczny umożliwia również ludziom bardziej efektywne i racjonalne wykorzystywanie dostępnych zasobów, co w dobie powszechnego ich ubywania – dotyczy to zwłaszcza zasobów naturalnych – ma istotne znaczenie.

Organizacje pozarządowe są także praktycznym urzeczywistnieniem prawa do zrzeszania się, czyli stowarzyszania się z innymi w celu tworzenia struktur służących realizacji wspólnych celów. Prawo do zrzeszania się jest niezbywalnym prawem każdego człowieka, uwzględnionym w Międzynarodowych Paktach Praw Człowieka i w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Prawo do zrzeszania gwarantuje artykuł 58 Konstytucji RP, co więcej, Konstytucja w artykule 12 zapewnia szczególną gwarancję prawa tworzenia i działania stowarzyszeń, ruchów obywatelskich i innych dobrowolnych zrzeszeń i fundacji.

Organizacje pozarządowe są wreszcie, nie jedynym, co prawda, ale ważnym, narzędziem partycypacji obywatelskiej, czyli uczestnictwa obywateli w podejmowaniu i realizacji decyzji przez władze i administrację publiczną. Zgodnie z określoną w Preambule Konstytucji RP zasadą dialogu społecznego państwo i samorządy terytorialne, do których należy podejmowanie istotnych decyzji dotyczących Polek i Polaków, powinny te decyzje podejmować w dialogu z obywatelami. Istotnym elementem dialogu obywatelskiego są organizacje pozarządowe. Za ich pośrednictwem ludzie mogą nie tylko wpływać na władzę, aby zaspokajała potrzeby społeczne zgodnie z ich oczekiwaniami, ale również kontrolować sposób w jaki to się dzieje, a także bronić swoich praw i interesów przed niechcianymi działaniami państwa, samorządów czy przedsiębiorców.

Organizacje pozarządowe i pełnione przez nie funkcje

Z perspektywy obywateli, a także państwa i gospodarki, organizacje pełnią szereg istotnych funkcji. Te wspólne dla wszystkich organizacji, niezależnie od ich celów i form działania, to:

  • zaspokajanie różnych potrzeb społecznych, których często nie mogą lub nie chcą zaspokoić państwo czy rynek,
  • reprezentowanie potrzeb i interesów różnych grup społecznych, w szczególności tych, których potrzeby nie są dostrzegane przez państwo, rynek i ogół społeczeństwa,
  • aktywizowanie, organizowanie i integrowanie obywateli, prowadzenie edukacji obywatelskiej w praktyce,
  • uczenie współpracy, upowszechnianie wartości i zasad życia wspólnotowego, uczenie podstaw demokracji

Organizacje, w zależności od specyfiki prowadzonej działalności, przyczyniają się także do:

  • wyrównywania szans, przede wszystkim poprzez pomoc ludziom, którzy z różnych przyczyn nie są w stanie sami zaspokajać swoich potrzeb,
  • redystrybucji pieniędzy, dóbr i usług do tych osób, które ich najbardziej potrzebują,
  • zwiększenia wpływu obywateli na działania państwa i gospodarki, kontrolowanie tych działań i obronę praw obywateli przed naruszaniem ich przez władze publiczne lub podmioty rynkowe,
  • podejmowania nowych wyzwań, rozwiązywania problemów, których nie dostrzegają władze publiczne różnych szczebli, społeczeństwo i rynek oraz tworzenia i wprowadzania innowacyjnych sposobów ich rozwiązywania,
  • rozwoju gospodarczego, w szczególności w sferze ekonomii społecznej, w której działalność ekonomiczna służy realizacji celów społecznych.

Organizacje pozarządowe – wspólnota mimo różnorodności

W Polsce działa ponad 100 tysięcy organizacji pozarządowych, bardzo zróżnicowanych pod względem celów i sposobów działania, zasięgu czy struktury. Wśród nich są takie, które nie mają członków (fundacje), i takie, do których należą tysiące osób. Niektóre organizacje bazują wyłącznie na pracy wolontariuszy, inne zatrudniają dziesiątki pracowników. Są organizacje, których działania zamykają się w obrębie osiedla, dzielnicy, gminy, takie, których terenem działania jest cały kraj, i takie, które działają na arenie międzynarodowej. Trudno wymienić sferę aktywności, w której organizacje nie byłyby obecne, począwszy od pomocy społecznej i zdrowia poprzez edukację, kulturę, sport, ochronę środowiska, rozwój lokalny na obronności czy bezpieczeństwie publicznym kończąc. W wielu przypadkach organizacje stają się partnerem w zaspokajaniu potrzeb społecznych dla państwa, samorządów terytorialnych i dla przedsiębiorców. Bardzo często także uzupełniają działania publiczne czy rynkowe, powstają tam, gdzie państwo, samorządy czy rynek nie mogą lub nie chcą działać.

Różnorodność organizacji pozarządowych jest ich cechą naturalną, wynika z tego, że dostosowują się one do potrzeb, oczekiwań, dążeń i możliwości tych, którzy je tworzą, i tych, na których rzecz działają. Ta różnorodność celów, sposobów działania czy reprezentowanych poglądów jest wyznacznikiem organizacji pozarządowych i decyduje o ich wyjątkowości i sile działania. Jednak jest kilka cech, które powinny cechować każdą organizację pozarządową, niezależnie od jej celów i sposobów ich osiągania. Niektóre z nich wynikają z przepisów prawa, inne z odgrywanych przez organizacje pozarządowe ról społecznych. Tym, co powinno łączyć wszystkie organizacje, są przede wszystkim:

  • dobrowolność tworzenia i działania,
  • niezależność, w szczególności od państwa, oraz samorządność,
  • działanie na rzecz potrzeb zbiorowych, a nie indywidualnych,
  • niekierowanie się zyskiem, co nie wyklucza osiągania zysku, który służy celom społecznym,
  • posiadanie osobowości prawnej, z której wynikają określone uprawnienia i obowiązki,
  • działanie w ramach obowiązującego prawa,
  • otwartość i jawność prowadzonej działalności,
  • odpowiedzialność za podejmowane działania i ich skutki,
  • szanowanie godności, praw i wolności człowieka,
  • kierowanie się zasadami wspólnotowymi.

Państwo i organizacje pozarządowe

Relacje państwa z obywatelami i ich organizacjami określa znajdująca się w Preambule Konstytucji RP zasada pomocniczości. Wywodzi się ona ze społecznej nauki Kościoła katolickiego, a także z tradycji myśli socjalistycznej. Oznacza, że pierwszeństwo działania powinny mieć zawsze wspólnoty bliższe jednostki, czyli rodzina, wspólnota sąsiedzka, organizacje pozarządowe. Dopiero gdy nie są one w stanie zaspokajać potrzeb społecznych, powinny wkraczać samorządy terytorialne, a na końcu rząd centralny. Państwo nie powinno wyręczać obywateli i ich wspólnot w zaspokajaniu ich potrzeb, ale tworzyć takie warunki prawne, finansowe i organizacyjne, aby ludzie, ich wspólnoty i organizacje mogli robić to sami. Oznacza to, że stanowione przez państwo prawo powinno umożliwiać swobodne tworzenie i działanie organizacji pozarządowych, a państwo nie powinno w tym przeszkadzać, starając się wspierać, czy też uzupełniać, aktywność obywateli, w momencie gdy nie jest ona wystarczająca do zaspokajania potrzeb społecznych. Zasada pomocniczości jest także ustrojowym fundamentem współpracy rządu i samorządów terytorialnych z organizacjami pozarządowymi, w szczególności zlecania tym organizacjom realizacji zadań publicznych.

Warunki działania organizacji pozarządowych – potrzeba zmian

Obecne rozwiązania prawne, finansowe i organizacyjne umożliwiają obywatelom tworzenie organizacji pozarządowych i działanie w nich. Państwo stworzyło również mechanizmy zlecania organizacjom realizacji zadań publicznych. Praktyka pokazuje jednak, że część z tych rozwiązań ogranicza lub utrudnia obywatelom tworzenie i działanie organizacji pozarządowych, jest źródłem różnego rodzaju nieprawidłowości, podporządkowuje organizacje, z natury niezależne, państwu i jego instytucjom. Chodzi w szczególności o takie rozwiązania prawno-instytucjonalne, które nie mają racjonalnego uzasadnienia, na przykład koniecznością kontroli nad wydatkowaniem publicznych pieniędzy czy przestrzeganiem prawa, a wynikają najczęściej z braku wiedzy na temat specyfiki działalności organizacji pozarządowych, skłonności do biurokracji lub braku zaufania do obywateli i tworzonych przez nich niezależnych struktur.

Bariery wynikające z prawa lub sposobów jego stosowania ograniczają rozwój organizacji pozarządowych i pełnienie przez nie opisanych wyżej funkcji i ról. Aby temu przeciwdziałać, Stowarzyszenie Dialog Społeczny i Fundacja trzeci.org podjęły działania służące sformułowaniu postulatów dotyczących uproszczeń działalności organizacji pozarządowych. Te działania obejmują cztery ścieżki. Pierwsza to zbieranie od organizacji pozarządowych i samorządów terytorialnych informacji o istniejących ograniczeniach. Druga to dyskusja nad zgłoszonymi problemami i formułowanie w jej wyniku tez (postulatów) dotyczących konieczności uproszczenia. Teza opisuje przede wszystkim istotę problemu oraz jego konsekwencje dla działalności organizacji pozarządowych, a także – o ile w dyskusji udało się to wypracować – proponowany sposób rozwiązania problemu. Trzecia ścieżka to nagłaśnianie sformułowanych tez i inicjowanie szerokiej dyskusji na ich temat, po to by w konsekwencji doprowadzić do zmniejszania istniejących barier w działalności organizacji pozarządowych. Służą temu strony internetowe obu organizacji oraz organizacji partnerskich, media społecznościowe, specjalnie przygotowane, krótkie filmy prezentujące poszczególne tezy oraz wirtualne i realne spotkania. Czwarta ścieżka to podejmowanie refleksji nad kompleksowymi zmianami środowiska prawnego działań organizacji pozarządowych. Działania te prowadzone są pod hasłem #prosteNGO.


Obecne uwarunkowania wpływające na potrzebę uproszczeń oraz kluczowe ograniczenia w działalności organizacji pozarządowych przedstawia poniżej Łukasz Gorczyński.

Przykłady dysfunkcjonalności przepisów oraz ich archaiczności

Jeśli spojrzymy na organizacje pozarządowe jako na element systemu prawnego kształtującego stosunki społeczno-gospodarcze, to musimy zauważyć, że stają się one formą działania pod wieloma względami mniej funkcjonalną niż podmioty gospodarcze. Nie jest to spowodowane ich konstrukcją ideową, tylko czynnikami zewnętrznymi, a jednym z nich, szczególnie istotnym, są właśnie stanowione przepisy.

Jaskrawym przykładem dysfunkcjonalności przepisów są regulacje związane z dobroczynnością – jedną z ważniejszych sfer działania organizacji. W opracowanych pod szyldem #prosteNGO propozycjach uproszczeń zwraca się m.in. uwagę na zupełne niedopasowanie przepisów, jeśli chodzi o organizację imprez charytatywnych. Aby móc realizować takie inicjatywy i móc przekazywać dochód powstały z opłat za uczestnictwo w nich na pomoc osobom potrzebującym, niezbędna jest rejestracja działalności gospodarczej. Ta zaś, poza całą warstwą biurokratyczną, wyklucza np. możliwość korzystania z wolontariatu.

Przygotowywane propozycje uproszczeń odnoszą się również do kwestii związanych z postępem rozwoju technologii, o czym mowa w dalszej części niniejszego tekstu. I tu przepisy regulujące działalność organizacji jawią się jako archaiczne – fundacje wciąż zobligowane są do sprawozdawczości papierowej, cały proces rejestracji podmiotów społecznych również ma formę papierową. W propozycjach wskazuje się konieczność podjęcia działań na rzecz ujednolicenia sprawozdawczości oraz prowadzenia jej przy wykorzystaniu możliwie jak najprostszych środków elektronicznych – prostota wydaje się tutaj kluczowa. Postuluje się też wprowadzenie możliwości rejestracji organizacji pozarządowych z wykorzystaniem funkcjonalności systemu S24. Fundamentem tego uproszczenia może być opracowanie wzorca statutu stowarzyszenia – działania w tym zakresie są już prowadzone.

Organizacje pozarządowe a rynek

W minionych latach dokonano kilku ważnych zmian w zakresie prawa dla sektora przedsiębiorców. Pakietem ustaw znanym pod nazwą „Konstytucja biznesu” wprowadzono między innymi możliwość świadczenia drobnej sprzedaży w formie działalności nierejestrowanej, uwalniając tę sferę od zbędnych obciążeń biurokratycznych. Jednocześnie większy biznes ma otrzymać możliwość prowadzenia działalności w formie prostej spółki akcyjnej, osoby prawnej stanowiącej nowy typ spółki kapitałowej, której kapitał akcyjny wynosić może nawet 1 zł. Wreszcie – wprowadzenie „estońskiego CIT” pozwala przedsiębiorcom przeznaczającym środki na rozwój swojej działalności nie płacić podatku dochodowego (choć przepisy w polskim prawie są dużo bardziej skomplikowane, niż te, którymi się inspirowano).

Dostosowywanie przepisów regulujących aktywność rynkową do realiów współczesnej gospodarki jest oczywiście zabiegiem pożądanym. Na tym tle jednak coraz bardziej uwidaczniają się słabości regulacji dotyczących działalności organizacji pozarządowych.

Obecnie zachodzi kilka negatywnych procesów spowodowanych właśnie niedostatkami prawa.

Po pierwsze – formy osób prawnych tradycyjnie służące działaniom rynkowym zaczynają zastępować formy właściwe aktywnościom społecznym. Proces ten zachodzi również w obszarach, w których to właśnie wartość społeczna powinna być głównym celem działania. Otwarcie polskiego modelu ekonomii społecznej – dla którego bazą, w sposób naturalny, powinny być organizacje pozarządowe – na różne formy podmiotów spowodowało, że coraz częściej w tej przestrzeni pojawiają się spółki. Osoby lub grupy osób dobierają do swoich zamierzeń takie formy, które uznają za najefektywniejsze i najbardziej korzystne społecznie i ekonomicznie. Samo otwarcie na nowe formy podmiotów, a także działania w sferze ekonomii społecznej należy ocenić jako racjonalne, jednak w kontekście całego systemu kształtującego stosunki społeczno-gospodarcze należy je również uznać za wyraz negatywnej oceny sumy przepisów prawa regulujących funkcjonowanie organizacji pozarządowych jako – jak to zostało już wspomniane – podmiotów pod wieloma względami mniej funkcjonalnych niż podmioty gospodarcze.

Konstrukcja organizacji pozarządowej jako podmiotu prowadzącego działalność ekonomiczną, przede wszystkim wyrażającą się prowadzeniem przez organizację pozarządową działalności gospodarczej, wymaga szczególnego namysłu. Praktyka działania i praktyka stanowienia prawa pokazują, że obecna konstrukcja jest w wielu miejscach wadliwa. Mimo wyraźnych różnic w założeniach między działalnością ekonomiczną służącą celom biznesowym a działalnością ekonomiczną służącą celom społecznym rozwiązania prawne przestają oddawać te różnice. Co więcej – nowo tworzone przepisy nakładając obowiązki na przedsiębiorców, w obecnym kształcie działalności ekonomicznej organizacji pozarządowych nakładają te same obowiązki również na organizacje. Często dzieje się to bez wyraźnej intencji osób stanowiących lub egzekwujących przepisy – niejako przy okazji stanowienia lub egzekwowania przepisów dla podmiotów gospodarczych. Samo prowadzenie działalności gospodarczej przez organizacje pozarządowe często nie jest również właściwie rozumiane przez społeczeństwo. Utożsamiane jest z tradycyjnym biznesem i traktowane jako wyraz chęci prywatnego wzbogacania się pod szyldem ważnych społecznie idei.

Z drugiej strony – w przypadku przygotowywania przepisów ułatwiających prowadzenie działalności gospodarczej podmioty społeczne, takie jak organizacje pozarządowe, przestają być zauważalne jako podmioty również prowadzące działalność ekonomiczną. Przykładem jest choćby wspomniany już „estoński CIT” przeznaczony wyłącznie dla spółek. Przy całym procesie zmian podatkowych w zakresie podatku dochodowego od osób prawnych po raz kolejny zapomina się o archaicznych przepisach dotyczących tego podatku w przypadku organizacji pozarządowych – na kwestię tę również zwrócono uwagę w postulatach dotyczących uproszczeń w działalności społecznej.

Trudność w zrozumieniu konstrukcji organizacji pozarządowych uwidoczniła się także w trakcie pandemii – przepisy wspierające przedsiębiorców często wyłączały z możliwości skorzystania z nich organizacje pozarządowe nieprowadzące działalności gospodarczej. Działalność ekonomiczna prowadzona w formie działalności odpłatnej pożytku publicznego, wbrew medialnym przekazom najwyższych przedstawicieli władzy, nie uprawniała do skorzystania ze wsparcia, w tym ze wsparcia świadczonego przez Polski Fundusz Rozwoju (tzw. tarcza finansowa). Okazało się, że nawet ustawodawca ma trudność z właściwym uchwyceniem istoty prawnej konstrukcji organizacji.

Rozwój technologii a organizacje pozarządowe

Na powyższe nakładają się procesy związane z postępującym rozwojem technologii. Następuje ciągły rozwój mediów społecznościowych i nowych form finansowania działalności indywidualnej. Obywatele mają coraz większą łatwość łączenia się w grupy i pozyskiwania środków z pominięciem instytucji, jakimi są organizacje pozarządowe (crowdfunding).

I ten proces – w oderwaniu od myślenia o całym systemie społeczno-gospodarczym – należy ocenić pozytywnie, jednak spojrzenie systemowe pozwala dostrzec malejącą funkcjonalność organizacji. Ta malejąca funkcjonalność, jeśli nawet nie jest wyłącznie efektem niedoskonałości przepisów, to na pewno przez te niedoskonałości jest wzmacniana. Tymczasem z działaniami, które omijają formy organizacyjne, związanych jest wiele niebezpieczeństw – mniejsza kontrola darczyńców nad środkami, mniejsza transparentność, brak wewnętrznej, demokratycznej kontroli i brak pamięci instytucjonalnej. Pisząc inaczej – „nośnikiem” działania są osoby, nie podmioty zbiorowe. Działanie przestaje być realizowane w chwili, w której osoby te zaprzestają aktywności, nie jest utrwalane w historii i zasobie instytucji.

Organizacje pozarządowe jeszcze kilka lat temu postrzegane jako nośnik innowacyjności, utożsamiane z elastycznością, mniejszym obciążeniem biurokracją, ustępują obecnie miejsca działalności indywidualnej, wzmocnionej nowymi mediami.

Stare i nowe sposoby finansowania działań społecznych

Organizacje pozarządowe tracą na znaczeniu również na poziomie gminy – ustawodawca wprowadził obligatoryjne budżety obywatelskie w dużych miastach, strumień środków przeznaczony jest do rozdysponowania przez mieszkańców, poza instytucjami. Strumień ten bywa nawet większy niż ten przeznaczany na realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe.

Same zadania publiczne – zlecane tak przez samorządy, jak i władze centralne – niestety często stanowią instrument wpływu politycznego i traktowane są instrumentalnie. Wyjęty spod możliwości wpływu władzy mechanizm 1% podatku PIT w dużej mierze przeznaczany jest na potrzeby zdrowotne indywidualnych osób i nie buduje siły sektora.

Odpowiedzią na powyższe są propozycje rozważenia nowych źródeł finansowania (np. 1% CIT) oraz uelastycznienia innych – m.in. umożliwienie organizacjom prowadzenie działalności ekonomicznej polegającej na sprzedaży przedmiotów symbolizujących organizację i wydawnictw popularyzujących jej cele bez konieczności rejestracji działalności gospodarczej, przyjęcie możliwości prowadzenia sponsoringu bez konieczności takiej rejestracji czy liberalizacja przepisów dotyczących loterii fantowych.

Formalności jako podstawowy problem funkcjonowania organizacji pozarządowych

Jak zostało tu już wskazane, przepisy dla przedsiębiorców upraszcza się, tymczasem w przypadku organizacji pozarządowych proces postępuje w odwrotnym kierunku. Bariery zamiast maleć, rosną z roku na rok, na co wskazuje m.in. raport „Kondycja organizacji pozarządowych 2018” (s. 65) przygotowany przez Stowarzyszenie Klon/Jawor, zgodnie z którym biurokracja administracji publicznej jest problemem utrudniającym działalność 59% organizacji (oznacza to wzrost o 3 punkty procentowe w stosunku do 2015 r.).

Na niedoskonałość przepisów regulujących działania organizacji wskazuje 35% organizacji (co oznacza wzrost o 4% w stosunku do 2015 r.), stan ten pośrednio może mieć wpływ na znużenie i wypalenie liderów, przytłoczonych ilością obowiązków (taki fakt sygnalizuje prawie połowa z nich).

O konieczności zmian idących w kierunku uproszczeń głośno mówi samo środowisko – w relacji z konferencji z 2019 r. pt. „Społeczeństwo obywatelskie: przestrzeń troski o dobro wspólne” z okazji 2 lat działalności NIW, opublikowanej na ngo.pl, czytamy:

„W 2003 r. sami na siebie zastawiliśmy pułapkę. Przypomniał o tym Jerzy Boczoń. Wtedy w ustawie (…) zapisaliśmy procedury zlecania zadań, bo nie chcieliśmy, żeby administracja dawała NGO środki „po uważaniu”. Teraz te same procedury nas cisną, krępują i frustrują”

O potrzebie rewizji ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie mówi się coraz głośniej – nie tylko w kontekście zadań zleconych.

Postulaty dotyczące uproszczeń wybrzmiewają w protokołach ze spotkań RDPP (choćby niedawnego, datowanego na wrzesień 2020 r.) oraz relacjach ze spotkań Konwentu RDPP (zrzeszającego osoby będące członkami wojewódzkich RDPP).

Strona rządowa dostrzega konieczność uproszczeń w działalności społecznej. W przygotowanym przez KPRM we wrześniu 2019 r. dokumencie „Podsumowanie 4 lat działań rządu w obszarze wspierania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego oraz plany na kolejne lata” (s. 7-8) wskazuje się m.in. na planowane „dalsze uproszczenie prowadzenia działalności stowarzyszeniowej jako szansy na zwiększenie aktywności obywatelskiej”, „zwiększenia limitów odpisów podatkowych na darowizny na cele pożytku publicznego” czy plan przygotowania systemu elektronicznej obsługi organizacji obywatelskich „e-NGO” umożliwiającego organizacjom w jednym systemie składanie dokumentów w sprawie rozpoczęcia działalności (e-rejestracja).

Niestety, konkretne działania w tym zakresie nie są podejmowane. Od lat znane są trudności np. w rejestracji działalności gospodarczej przez kluby sportowe widniejące w ewidencjach starostów, na który to problem zwrócono również uwagę w propozycjach uproszczeń – nic się jednak w zakresie legislacji w tej sprawie nie dzieje.

Rola sektora w dążeniu do uproszczenia działalności społecznej

Tym bardziej potrzeba uruchomienia społecznej energii, która te zmiany zainicjuje, bo za trudności w rozwiązaniu ww. problemów odpowiedzialny jest także sam sektor. Organizacje są zajęte swoimi codziennymi sprawami, nie potrafią „łączyć sił”, aby osiągnąć wspólny cel. Jeżeli zabierają głos, często robią to niestety tylko reaktywnie – tj. w proteście przeciwko zmianom, które uderzają w ich interes. W konsultacjach część uczestników zgłasza uwagi podporządkowane konkretnej grupie interesu, bez szerszego spojrzenia. W rezultacie wynik konsultacji staje się wypadkową siły przebicia grup interesu, a nie wypracowaniem spójnych rozwiązań. Problemem jest niska świadomość organizacji pozarządowych co do uwarunkowań formalnoprawnych, w jakich funkcjonują, co powoduje, że nie formułują postulatów konkretnych zmian. Lokalne organizacje nawet jeżeli identyfikują problem, to często nie wiedzą, że jest on właściwy nie tylko im – że jest problemem systemowym. Brakuje też przestrzeni do wzajemnego „widzenia się” najważniejszych podmiotów działających w sferze rzecznictwa.

Mimo powyższych uwag należy nadmienić, że postulaty zawarte w „Tezach” – i obecnie prezentowane pod hasłem #prosteNGO – są naturalną kontynuacją i rozwinięciem wieloletnich prac właśnie środowiska pozarządowego na rzecz tworzenia dogodnych warunków do prowadzenia działań, m.in. prac OFOP-u w zakresie dobrego prawa dla stowarzyszeń, których ukoronowaniem było przyjęcie nowelizacji ustawy Prawo o stowarzyszeniach, prac partnerstwa „Dobre prawo dla organizacji pozarządowych” w ramach „Strategicznej Mapy Drogowej” czy – ostatnio – projektu OFOP-u i Fundacji Stańczyka „Lex pro bono…”.

Część tego procesu będzie w latach 2021-2023 kontynuowana przy udziale środków pochodzących z Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy w ramach partnerstwa Fundacji trzeci.org oraz Polskiej Fundacji im. Roberta Schumana i merytorycznego wsparcia Stowarzyszenia Dialog Społeczny.

Dzisiaj uproszczenia – jutro nowy system dla działań społecznych

Powyższe rozważania prowadzą do twierdzenia, że potrzeba bardziej elastycznych i lepiej dostosowanych form prawnych służących działalności społecznej. Inaczej aktywność społeczna będzie skazana na formy gospodarcze lub działalność indywidualną. Podkopany zostanie fundament społeczeństwo obywatelskiego, jakim są organizacje.

Propozycje uproszczeń są wskazaniem bardzo konkretnych rozwiązań i stanowią zalążki możliwego nowego systemu stworzonego specjalnie dla działań społecznych, który nie byłby jedynie, jak teraz, wypadkową przepisów przeznaczonych dla innych form prawnych. Systemu bardziej elastycznego, odpowiadającego wyzwaniom obecnej rzeczywistości społecznej i gospodarczej. Nadającego ramy aktywności społecznej przy pełnym poszanowaniu niezależności, samorządności i podmiotowości osób w tę aktywność zaangażowanych, ale i z wyraźnym nastawieniem na jej instytucjonalne wzmocnienie. Systemu, który widzi i odpowiednio reguluje działania zarówno „organizacji, w których się żyje” – tych najbliższych idei stowarzyszeniowej, w których działalność ekonomiczna jest na dużo dalszym planie (choć oczywiście też się pojawia), jak i „organizacji, z których się żyje” – czyli tych, które bliższe są procesom z pogranicza działań społecznych i ekonomicznych.


O tym jak historycznie kształtowało się prawo dla organizacji pozarządowych pisze Piotr Frączak.

Działalność organizacji pozarządowych: uwarunkowania i kluczowe problemy


Łukasz Gorczyński

Fundacja trzeci.org

Prawo dla organizacji pozarządowych


Piotr Frączak

Polska Fundacja im. Roberta Schumana

Podstawy prawne działań organizacji pozarządowych – organizacji w bardzo wąskim znaczeniu (pomijając bardzo ważne obszary, jak kwestie np. związków zawodowych i spółdzielni z jednej strony, a komitetów społecznych z drugiej) – tworzyły się w Polsce stosunkowo niedawno. Co więcej, wiele zapisów to nie tyle element spójnej koncepcji, co efekt różnych kompromisów i arbitralnych decyzji. Do tego dochodzi jeszcze praktyka stosowania prawa, a także zmieniające się warunki społeczne. Dlatego warto, a nawet trzeba, poddawać ocenie już istniejące przepisy prawne. W tym celu dobrze byłoby przynajmniej ogólnie znać proces historyczny, w wyniku którego powstały takie akurat zapisy ustawowe. Znając kontekst, łatwiej podjąć pracę nad nowelizacją prawa.

Tło historyczne

System prawny dotyczący działalności organizacji pozarządowych, który tworzył się na przestrzeni XIX wieku, był na terenach polskich o tyle skomplikowany, że kształtował się jednocześnie w trzech różnych systemach politycznych państw zaborczych. Ujednolicanie systemu trwało przez całe dwudziestolecie międzywojenne. Pomijamy tu skomplikowane kwestie fundacji, które dekretem z 24 kwietnia 1952 r. zostały zniesione, co sprawiło, że przerwano związki dzisiejszych fundacji z tymi sprzed II wojny światowej. Inaczej było z prawem dla stowarzyszeń. W 1932 r. przyjęto dekretem prezydenta Mościckiego (zmierzające do systemu autorytarnego władze wolały nie poddawać tego aktu prawnego pod obrady sejmowe) prawo, które administracji nadawało znaczne uprawnienia do kontrolowania stowarzyszeń. Nic dziwnego, że te zapisy skrzętnie były później wykorzystywane przez władze PRL-u do kontroli aktywności społecznej. To to prawo stało się punktem wyjścia do dyskusji nad liberalizacją ustawy o stowarzyszeniach.

Ustawa o fundacjach – 1984

Do roku 1984 nie istniała w polskim prawie instytucja fundacji. Wtedy to, w związku z planami powołania przez Episkopat niezależnej od państwa instytucji, zasilonej m.in. środkami Kongresu USA, a działającej na rzecz rozwoju wsi, sejm PRL uchwalił ustawę o fundacjach. Dopiero w 1987 roku, po długich negocjacjach władz komunistycznych z przedstawicielami Episkopatu, słabnąca władza zgodziła się na powołanie Fundacji Wspomagającej Zaopatrzenie Wsi w Wodę (zwanej często potocznie, z racji swoich korzeni, fundacją kościelną), a sama ustawa uchyliła drzwi inicjatywie obywatelskiej (niektórzy zachodni obserwatorzy wręcz twierdzili, że była to pierwsza w tej części Europy po II wojnie światowej ustawa, która dopuszczała istnienie organizacji pozarządowych – sic!). Trzeba jednak pamiętać, że w pierwszym roku zarejestrowano trzy, w drugim siedem, a w sumie (do marca roku 1989) 130 fundacji, z których część trudno uznać za organizacje czysto obywatelskie, gdyż ustanowiły je instytucje państwowe (np. PRON – Patriotyczny Ruch Ocalenia Narodowego, uniwersytety) i związki wyznaniowe. Rozwój tej formy prawnej nastąpił dopiero po zmianach 1989 roku. Od tego momentu też zaczęły się prace nad nowelizacją ustawy, która miała wpisywać się w ogólną tendencję „do uproszczenia i odformalizowania” prawa, a głównym jej celem miało być „umocnienia praw podmiotowych fundacji”. Jednak powstała, jak to pisał prof. Izdebski, „w następstwie wyjątkowo długiego, jak na okres po 1989 roku, procesu ustawodawczego” nowelizacja z roku 1991 w krótkiej perspektywie nawet ograniczyła ilościowy przyrost fundacji (wynikało to zarówno z trudności rejestracyjnych – tylko jeden sąd, a w nim troje sędziów, rejestrował fundacje z całej Polski – jak i innych prawnych rozwiązań, poza ustawą o fundacjach, które utrudniały działalność fundacji – por. Piotr Frączak, Bitwa na fundacje, 1986).

Ustawa Prawo o stowarzyszeniach – 1989

To pierwsza ustawa symbolicznie rozpoczynająca transformację ustrojową. Uchwalono ją tuż po zamknięciu obrad okrągłego stołu w 1989 roku, a sama ustawa konsumowała wypracowany wówczas kompromis. Przede wszystkim przekazywała sądowi uprawnienia do rejestracji stowarzyszeń, co ograniczać miało nadzór administracji publicznej i uznaniowość decyzji rejestracyjnych. Liberalizacja prawa wraz ze zmianą form sprawowania władzy spowodowały rzeczywisty boom na samoorganizację.

rys. za: Jadwiga Przewłocka, Polskie organizacje pozarządowe 2010, Warszawa 2011

Próby uregulowania relacji z administracją – 1995-1999

Dość szybko okazało się, że Ustawa o fundacjach i Prawo o stowarzyszeniach zawieszone są w swoistej pustce prawnej. Dotyczyło to w dużej mierze kwestii współpracy z administracją – tak na szczeblu lokalnym, jak i centralnym. By wypełnić tę lukę, próbowano już od 1995 roku tworzyć lokalne programy współpracy, które normowały relacje między organizacjami a samorządem. W tym też roku powstało rozporządzenie Rady Ministrów o zlecaniu zadań państwowych jednostkom niepaństwowym. Jednak choć taka forma współpracy z samorządem budziła wielkie nadzieje na przyszłość, to relacje z rządem przedstawiały wiele do życzenia. Pokazała to w 1997 roku „powódź stulecia”, gdy wyszło na jaw, jak przydatne mogą być organizacje pozarządowe w czasie kryzysu i jak do wykorzystania tego potencjału nie jest przygotowana administracja państwowa. Zaczęto opracowywać zmianę rozporządzenia, ale skończyło się na “kosmetyce” (nie wykorzystano w efekcie propozycji organizacji) i nie doszło do oczekiwanego nowego otwarcia. Podobna próba pominięcia głosu organizacji zakończyła się w 1999 roku bublem prawnym związanym z art. 118 ustawy o finansach publicznych. Zapisy, które miały sformalizować współpracę, właściwie ją uniemożliwiły. Skończyło się, po proteście organizacji, na szybkiej nowelizacji, ale szkody były znaczące, także w sferze prawnej. Oto wspólnie wypracowywane z organizacjami (co do zakresu i formy) szerokie programy współpracy zastąpiono jedynie dookreśleniem sposobu przekazywania środków. To podejście utrwaliło się.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – 1997

Prace nad ustawą zasadniczą pokazały, że w kwestii organizacji pozarządowych istnieją rozbieżności zdań. Już sama nazwa budziła wątpliwości i nie udało się do Konstytucji wprowadzić pojęcia organizacji pozarządowych, choć pojęcie to zakorzeniło się już silnie w praktyce społecznej. A przecież termin ten wszedł do polskiego obrotu prawnego w tym samym 1997 roku, tyle że boczną furtką – pojawił się po raz pierwszy w ustawie o rehabilitacji zawodowej. Kolejnym problemem, na który zwracały uwagę organizacje, było umiejscowienie organizacji (ostateczny zapis mówił „związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji”) w ustroju Rzeczypospolitej. Ścierały się dwa podejścia – z jednej strony widzenie miejsca organizacji w Konstytucji tylko w obszarze “praw i wolności obywatelskich”, jako gwarancji wolności zrzeszania się; z drugiej – dostrzeganie także systemowej roli organizacji (obok partii i kościołów) w tworzeniu państwa. Ostatecznie zapis art. 12 mówi jedynie o zapewnieniu wolności tworzenia i działania, ale umieszczenie tego zapisu w rozdziale „Rzeczpospolita” nadaje mu ustrojową rangę.

Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – 2003

Ustawa o działalności pożytku publicznego przygotowywana była przez wiele lat, właściwie od 1997 roku, i miała wiele kolejnych wersji. Tu trzeba powiedzieć, że w sektorze nie było jednomyślności. Pracowano nawet – m.in. w Forum Fundacji Polskich – nad alternatywnymi rozwiązaniami. Przez wiele lat dyskutowano też o zasadniczych elementach tej ustawy. W efekcie wrzucono do niej zapisy mające rozwiązać wiele różnych problemów, m.in.

  • wprowadzono definicję organizacji pozarządowej, choć ustawa mówi właściwie o działalności pożytku publicznego, która dotyczy 1) nie tylko tych organizacji (ale też np. spółdzielni socjalnych), ale także 2) nie wszystkich (np. związków zawodowych),
  • określono kwestie współpracy pomiędzy sektorami,
  • sprecyzowano tryb zlecania zadań publicznych,
  • wprowadzono prawną możliwość działalności odpłatnej,
  • wprowadzono przyznawanie specjalnego statusu wybranym organizacjom, co miało się wiązać z określonymi przywilejami (m.in. 1%),
  • wprowadzono instytucję wolontariatu.

W efekcie powstało coś, co nawet przez chwilę zwano „konstytucją trzeciego sektora”. A rozwiązania te, choć dalekie od doskonałości, na lata określiły kierunki rozwoju sektora. Jednym z dyskusyjnych rozwiązań było skupienie się nie tyle na współpracy finansowej administracji z organizacjami – jak to było pierwotnie planowane – ile wyłącznie na zlecaniu organizacjom zadań. Wygrała koncepcja technicznej współpracy przy rozwiązywaniu problemów społecznych, a nie wspierania aktywności obywatelskiej. Czego efektem jest teraz m.in. silne uzależnienie organizacji od realizacji zadań publicznych…

Trzy procesy rzecznicze

Uproszczenie księgowości

Zaczęło się w 2006 roku, gdy Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych (OFOP) wysłała do Marszałka Bogdana Borusewicza (jako przewodniczącego Parlamentarnej Grupy ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi), Minister Zyty Gilowskiej (Ministerstwo Finansów) i Rady Działalności Pożytku Publicznego (RDPP) list prezentujący stanowisko Federacji w sprawie propozycji uproszczenia wymogów w zakresie prowadzenia rachunkowości dla organizacji pozarządowych, których roczny przychód nie przekracza 50 000 zł. Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej (obsługujące RDPP) stanęło na stanowisku, że „nie ma możliwości ustawowych dla osób prawnych, definiowanych przez ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jako organizacje pozarządowe, do ograniczenia ewidencji księgowej wyłącznie do ujmowania przychodów i kosztów (…) Rozwiązanie takie uniemożliwiłoby nadzór nad prawidłowym wykorzystaniem uzyskiwanych przez organizacje pozarządowe środków (w tym dotacji i subwencji) i mogłoby doprowadzić w konsekwencji do nadużyć”. Warto o tym pamiętać, bo zazwyczaj pierwsza reakcja administracji jest podobna – „nie ma możliwości”. Jednak OFOP nie złożył broni i w roku 2010 – w czasie Kongresu Praw Obywatelskich – zaczął zbierać podpisy pod listem w sprawie wprowadzenia uproszczeń. I znów wydawało się, że sprawa jest nie do załatwienia. A przecież w końcu, w 2015 roku, wprowadzono możliwość stosowania uproszczonej ewidencji przychodów i kosztów (UEPIK). To przykład pokazujący, jakiej konsekwencji wymaga zabieganie o zmiany prawne.

Ustawa o zbiórkach publicznych

Pisałem, że prawo o stowarzyszeniach do 1989 roku opierało się na rozporządzeniu z roku 1932. Tu warto przypomnieć, że pochodząca z 1933 roku ustawa o zbiórkach publicznych (oczywiście nowelizowana i interpretowane przez urzędników w sposób niesprzyjający organizacjom) funkcjonowała do roku… 2014. Organizacje zabiegały o zmiany praktycznie od 2008 roku, kiedy to na spotkaniu zorganizowanym przez Forum Darczyńców 40 przedstawicieli organizacji wystąpiło z listem do władz wskazującym na nieżyciowe zapisy i ich interpretacje. I znów władze długo broniły się, aż – w sprzyjających okolicznościach – udało się, przy udziale organizacji, przygotować ustawę o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych. I okazało się, że ograniczenie uprawnień administracji centralnej nie spowodowało katastrofy, choć pojawiły się w międzyczasie i propozycje nowelizacji, i praktyki zwiększonego nadzoru, co każe organizacjom być nadal czujnymi.

Ustawa Prawo o stowarzyszeniach

O tym, że nieprzemyślane upraszczanie może komplikować życie organizacjom, świadczy nie tylko wspomniana wyżej nowelizacja ustawy o fundacjach z 1991 roku, ale i historia nowelizacji ustawy Prawo o Stowarzyszeniach. Oto z inicjatywy kilku senatorów, bez konsultacji ze środowiskiem organizacji, przygotowano pod koniec 2010 roku projekt zupełnie nowej ustawy o zrzeszeniach. Dokument ten, liczący ponad sto pięćdziesiąt artykułów, wywracał dotychczasową praktykę działania stowarzyszeń do góry nogami. Pomijając wszystkie konkretne zapisy (czasami ciekawe) ustawa ta byłaby dla środowiska wielkim wyzwaniem np. w zakresie dostosowania statutów do zupełnie nowych warunków prawnych. Organizacje skrzyknęły się (blisko sześćset organizacji pozarządowych podpisało się pod protestem), a OFOP wystąpił z listem do senatorów, którzy ostatecznie wycofali się z tego pomysłu. W dłuższej perspektywie cała ta sprawa wyszła sektorowi na dobre, bo organizacje przygotowały własne propozycje nowelizacji i po długim procesie doprowadziły w 2015 roku do nowelizacji ustawy, w której znalazło się kilka uproszczeń (np. zniesienie nadzoru przy rejestracji, zmniejszenie liczby członków potrzebnych do założenia stowarzyszenia czy możliwość przekształcenia się stowarzyszenia zwykłego w stowarzyszenie rejestrowe). W trakcie pracy nad tą nowelizacją przetestowano kilka dobrych praktyk z zakresu przygotowywania projektów ustaw przez samo środowisko (np. szerokie konsultacje środowiskowe, współpraca wielu podmiotów).

Kierunki uproszczeń – 8 zasad prostego prawa dla NGO

Poszczególne ustawy tworzą system prawny, w którym konkretne zapisy należy czytać w szerszym kontekście. Dlatego też tak ważne przy planowaniu uproszczeń jest myślenie o kontekście zmian legislacyjnych, dlatego obok propozycji konkretnych zapisów konieczne jest myślenie o rozwiązaniach całościowych, przy czym powinno się brać pod uwagę:

  1. Zasadę wolności działalności społecznej – nie powinno się ograniczać możliwości działania społecznego bez wyraźnej i uzasadnionej potrzeby.
  2. Zasadę specyfiki działalności społecznej – w rozwiązaniach prawnych należy brać pod uwagę fakt, że działalność społeczna w swej istocie różni się od działalności gospodarczej i systemu pracy administracji publicznej.
  3. Zasadę partnerstwa – prawo dotyczące organizacji powinno być tworzone ze szczególną starannością w zakresie konsultacji ze środowiskiem organizacji pozarządowych, a przyjęte rozwiązania powinny opierać się na zasadzie pomocniczości i dialogu społecznego, zachowując w miarę możliwości równowagę stron.
  4. Zasadę proporcjonalności obciążeń – jeśli projekt nowego prawa wywiera wpływ na środowisko organizacji, to należy brać pod uwagę to, czy nakładane na organizacje obowiązki administracyjne są konieczne i czy nie uniemożliwiają sensownego funkcjonowania organizacji (np. ustawa o imprezach turystycznych ograniczyła działalność takich organizacji jak PTTK). Dotyczy to również implementacji prawa UE (np. w obszarze Funduszy Europejskich), które krajowym doprecyzowaniem przepisów europejskich zwiększa zakres nakładanych na beneficjentów obowiązków.
  5. Zasadę jasności i jednoznaczności przepisów – przepisy powinny być zrozumiałe dla obywatela.
  6. Zasadę korzystnej interpretacji – to, co nie jest prawem zabronione, jest w działalności organizacji dozwolone, a wszystkie wątpliwości powinny być interpretowane na korzyść obywatela, urzędy nie powinny móc nakładać na organizację nieuzasadnionych obciążeń, np. nie powinny żądać dokumentów, do których mają już dostęp.
  7. Zasadę domniemania działania w dobrej wierze – przedstawiciele organizacji nie muszą udowadniać swojej uczciwości, a w większości spraw powinno wystarczać oświadczenie obywatela reprezentującego organizację. Kontrole powinny brać pod uwagę możliwości finansowe organizacji i nie stanowić dla nich zbytniego obciążenia.
  8. Zasadę samokontroli – to, co jest możliwe, należy pozostawić w obszarze decyzji władz statutowych organizacji i zrzeszeń organizacji (w analogii np. do związków lustracyjnych w prawie spółdzielczym).

Wielkość tekstu
Kontrast