Spróbujmy teraz pokazać, krok po kroku, jak to w rzeczywistości było z powstaniem NIW-u. Zaczniemy od historii ustawy, która powołała  tę instytucję do życia. Tekst z założenia ma być obiektywny, jednak – ponieważ udowadnia tezę zawartą w powyższej bajce – śródtytuły są równocześnie wnioskami z opisywanych wydarzeń.

Miłe złego początki…

Zaczęło się to pewnie jeszcze wcześniej, jednak sam Piotr Gliński (kiedyś aktywista-naukowiec, obecnie wicepremier) lubił się odwoływać – m.in. w debacie parlamentarnej – do tekstu w Trzecim Sektorze (w numerze 26: Kliknij), w którym po raz pierwszy w sposób tak systematyczny wyłożył swoją wizję budowy „od góry” społeczeństwa obywatelskiego. Miałem wtedy okazję zaprezentować wizję całkowicie przeciwstawną, oparcia się na oddolnej samoorganizacji i odpowiedzialności obywateli. Piszę o tym dlatego, że obserwowałem tworzenie się tej idei właściwie od początku. A i w trakcie powstawania NIW-u byłem członkiem Rady Działalności Pożytku Publicznego, ekspertem jednego z zespołów przy Pełnomocniku ds. społeczeństwa obywatelskiego, co więcej… prowadziłem regularnie notatki (Cotygodnik pozarządowy: Kliknij). Myślę, że pozwala mi to na spojrzenie całościowe, choć pewnie nie wolne od pewnego subiektywizmu. Tezy swoje podpierać więc będę cytatami i odniesieniami do dokumentów, by zainteresowany czytelnik mógł je zweryfikować.

Jaka była ta „odgórna” wizja? Poza wielokrotnie powtarzaną już wcześniej przez Glińskiego tezą o „zdradzie elit” pojawiało się wiele bardzo różnorodnych postulatów, jednak wisienką na torcie, swoistym clou była propozycja powołania „Ministerstwa Społeczeństwa Obywatelskiego (ewentualnie Biura Pełnomocnika Rządu do spraw Społeczeństwa Obywatelskiego) w celu wzmocnienia pozycji politycznej idei obywatelskiej w państwie, koordynacji i wymuszenia reformy (…)”. Przedstawiona przez autora wizja centralizmu jako odpowiedzi na dotychczasowe ignorowanie organizacji nie wydawała się wtedy groźna. Miał być to rodzaj narzędzia, które przecież miało zostać użyte w sytuacji – jak sam Gliński pisał – gdy ,,normą powszechną w społeczeństwie obywatelskim jest akceptacja demokratycznych »reguł gry« – podstawowych zasad funkcjonowania demokracji”, a także przy powszechnym szacunku „dla reguł prawa”, bowiem „Każdy wyłom w przestrzeganiu prawa prowadzi do erozji struktur obywatelskich”…

Był to rok 2012. Świadomość potrzeby zmian powoli, w oczywisty sposób zbyt powoli, docierała do organizacji i administracji rządowej. Przypomnijmy tylko, że w 2010 roku w tekście „Urzędasy, bez serc, bez ducha. Organizacje pozarządowe. Spojrzenie z wewnątrz” (tytuł od Gazety Wyborczej) Agnieszka Graff zarzucała ówczesnym organizacjom progresywnym (lewicowym) zbytnią instytucjonalizację, brak społecznego zaplecza, pogoń za dotacjami. Jednak dopiero przed wyborami 2015 w sektorze podjęto próbę – pod hasłem „trzeci sektor dla Polski” – stworzenia Strategicznej Mapy Drogowej Sektora Obywatelskiego, która miała pomagać w sanacji sektora od dołu (od wewnątrz). Z drugiej strony i ówczesna władza, przynajmniej w deklaracjach, zaczęła brać pod uwagę zmianę podejścia do organizacji. Już w 2011 roku rząd podpisał „Pakt dla kultury”, który wydawał się początkiem nowego otwarcia, ale dopiero w roku 2015 zmieniono ustawę o pożytku w ten sposób, by zwiększyć ilość pozarządowych członków Rady Działalności Pożytku Publicznego. Uzgodniony (z przedstawicielami organizacji) pomysł był taki, że wejść do Rady mieli dodatkowo wybrani (a nie nominowani) przedstawiciele organizacji pozarządowych. Jednak były to kroki połowiczne i ostatecznie spóźnione. Do sektora wchodziła duża polityka.

Tu zaszła zmiana

Wydaje się, że rok 2013 był czasem przełomu. Oto Paweł Kukiz rozpoczyna swój flirt z organizacjami pozarządowymi. W marcu tego roku w gdańskiej Stoczni w sali BHP kierownictwo NSZZ Solidarność, Paweł Kukiz oraz przedstawiciele kilkunastu organizacji pozarządowych rozmawiali na temat współpracy – jak twierdził Marek Lewandowski, rzecznik „Solidarności”, tematem było „co możemy zrobić, żeby władza nie lekceważyła oddolnych inicjatyw obywatelskich” (Kliknij). W jakimś sensie ugrupowanie Kukiz ’15 wypłynęło na odwołaniu się do różnych zinstytucjonalizowanych, a niedowartościowanych, inicjatyw społecznych. Z kolei w grudniu tego samego roku na Nadzwyczajnym Zjeździe Klubów „Gazety Polskiej” w Licheniu przygotowano podwaliny pod Ruch na rzecz Uczciwych Wyborów, który mobilizował środowiska popierające PiS. Była to świadoma zmiana nastawienia. Jak zauważyła to później Ewa Kulik-Bielińska w rozmowie z Krytyką Polityczną, „Na początku obecnych rządów PiS Agnieszka Romaszewska, która nie kryje swojego poparcia dla rządzącej ekipy, wygłosiła w radiu TOK FM opinię, która w pełni oddaje obecną filozofię, czy raczej taktykę, PiS. Jej zdaniem Prawo i Sprawiedliwość w okresie poprzednich rządów popełniło jeden zasadniczy błąd: nie doceniło wagi mediów i wagi organizacji pozarządowych. I dlatego przegrało. Ten błąd został, jej zdaniem, naprawiony. Przez ostatnie 10 lat formacja PiS stworzyła własne media i własne organizacje pozarządowe…”.

Obiecanki cacanki…

W programie PiS-u z 2015 roku w obszarze stosunku do organizacji pozarządowych na pierwszy plan wysuwa się głęboka reforma „sektora obywatelskiego i jego otoczenia, która powinna przyjąć formę Narodowego Programu Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego koordynowanego przez pełnomocnika rządu ds. rozwoju społeczeństwa obywatelskiego (w randze sekretarza stanu ulokowanego w KPRM)”. I trzeba powiedzieć, że zapisy w programie PiS-u, zapewne dzięki sile przebicia Piotra Glińskiego, nie pozostały na papierze. Proces naprawiania otoczenia działania organizacji pozarządowych rozpoczęto, można by rzec, z przytupem.

Z początkiem roku 2016 na pełnomocnika rządu ds. społeczeństwa obywatelskiego (a jednocześnie pełnomocnika rządu ds. równego traktowania) w randze sekretarza stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów powołano Wojciecha Kaczmarczyka. Wykazywał on na tym stanowisku dużą aktywność. Zaprezentował zarys programu rozwoju społeczeństwa obywatelskiego (Kliknij). Spotkał się z różnymi reprezentacjami organizacji (m.in. Krajowym Panelem Ekspertów Strategicznej Mapy Drogowej, Obywatelskim Forum Legislacji). Zorganizował 23 marca 2016 roku w kancelarii premiera konferencję „Wsparcie społeczeństwa obywatelskiego w Polsce – nowe otwarcie”. Tym, co szczególnie wybrzmiało na tej konferencji, były 1) konieczność przygotowania Narodowego Programu Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego, 2) daleko idąca nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego (lub wręcz nowa ustawa o wspieraniu społeczeństwa obywatelskiego), 3) zmiana formuły RDPP i FIO, 4) powołanie Polskiego Korpusu Solidarności. W czerwcu utworzono pięć zespołów (Kliknij) do konsultacji programu wspierania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Jednak już w sierpniu pojawiły się głosy o bezprzedmiotowości prac w zespołach, w tym głosy Ewy Kulik (Obawiam się, że prace zespołów to jedynie fasada – Kliknij), Karola Gutsze (Brakuje przejrzystości, planu i debaty – Kliknij) czy Filipa Pazderskiego (Trwamy w bezczynności – Kliknij). Jeszcze we wrześniu ogłoszono podsumowanie półrocznej pracy Pełnomocnika (Kliknij), który zapowiadając pracę nad ustawą o Narodowym Centrum, podkreślał: „Ważnym elementem planowanego Narodowego Programu Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego będzie także utworzenie Narodowego Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego, którego celem będzie stworzenie warunków prawnych do pełnego i efektywnego wykorzystania środków publicznych przeznaczonych na wspieranie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego na zasadach otwartości, konkurencyjności i przejrzystości”.

Także we wrześniu Wojciech Kaczmarczyk został… odwołany z funkcji pełnomocnika, a jego miejsce zajął Adam Lipiński. Prace niby trwają nadal, lecz już w listopadzie część ekspertów rezygnuje z pracy w zespołach, co „wynika z faktu zauważalnego rozchodzenia się deklaracji reprezentowanego przez Pana urzędu o woli wzmacniania rozwoju inicjatyw obywatelskich i dialogu obywatelskiego z codzienną praktyką, w której zasady dialogu i partnerstwa są nieprzestrzegane, a dotacje ze środków publicznych przyznawane są z naruszeniem procedur konkursowych oraz standardów przejrzystości i otwartości w dystrybucji środków publicznych”. Co ważne, eksperci podkreślają, że nie pracowali „w żaden sposób nad Narodowym Centrum Wspierania Społeczeństwa Obywatelskiego. (…) Wielokrotnie, publicznie i w trakcie spotkań zespołów, krytykowaliśmy pomysł powołania Narodowego Centrum, który budził w nas więcej wątpliwości niż nadziei”. Co do prac nad przygotowywanym przez Pełnomocnika Narodowym Planem Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego odchodzący eksperci konkludowali: ,,Niestety, na żadnym z dwóch spotkań, jakie odbyły się od czasu powołania zespołów, nie zostały nam przedstawione ani szczegółowe założenia, ani struktura planowanego dokumentu” (13 osób rezygnuje z udziału w zespołach eksperckich – Kliknij). O efektach – lub właściwie ich braku – pracy zespołów i pozostałych w nich ekspertów wspomnimy jeszcze dalej. Jednak powoli stawało się jasne, że rząd nie pracuje już nad żadnym całościowym „narodowym programem”, ale chce za wszelką cenę stworzyć instytucję, która koordynowałaby wsparcie dla organizacji.

Od rzemyczka, do koniczka

W październiku 2016 roku powstaje Departament Społeczeństwa Obywatelskiego, którego dyrektorem zostaje odwołany z funkcji Pełnomocnika Wojciech Kaczmarczyk. To ten departament zajął się obsługą Pełnomocnika ds. Społeczeństwa Obywatelskiego, co dotychczas było zadaniem Departamentu Spraw Obywatelskich. To już kolejna – po pełnomocniku – nowa struktura powołana do wspierania społeczeństwa obywatelskiego. A to przecież dopiero początek…

Projekt ustawy… jeszcze nie o NIW-ie

Projekt ustawy o Narodowym Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (pamiętajmy, że nazwa NIW pojawi się dość nieoczekiwanie i to dużo później) nosił datę 31 października 2016 roku. Powołanie samego Centrum planowano na 1 lutego 2017 roku, jednak na dwa miesiące przed tą datą oficjalnie dokument ustawy nie był jeszcze dostępny. 23 listopada 2016 roku pojawia się w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów. Jednak tekstu ustawy nadal oficjalnie nie ma. Jak pisało ngo.pl, które dotarło do nieoficjalnej wersji i ją opublikowało, „Projekt oraz OSR (ocena skutków regulacji) jest za to rozsyłany do wybranych osób (głównie ekspertów pracujących od wiosny 2016 r. w zespołach stworzonych przez Wojciecha Kaczmarczyka) wraz z zaproszeniem na seminarium konsultacyjne, w trakcie którego uczestnikom zostanie przybliżony projekt ustawy i będą oni mogli zgłosić do niego uwagi”. W tym czasie odwołane zostaje m.in. spotkanie Rady Działalności Pożytku Publicznego, a poświęcone ustawie spotkanie 29 listopada Zespołu ds. Dialogu Obywatelskiego tejże Rady rozpoczęło się od oświadczenia Wojciech Karczmarczyka, „że uwagi i propozycje zgłaszane podczas spotkania nie będą uwzględnione w projekcie, tzn. nie na tym etapie. Można je będzie zgłosić – powtórzyć – po oficjalnym uruchomieniu konsultacji w grudniu 2016 r.” (Kliknij).

19 grudnia w końcu projekt ustawy o Narodowym Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (UD173) pojawia się na stronach Rządowego Centrum Legislacji. Rozpoczynają się konsultacje. Ale zanim o konsultacjach, kilka głównych informacji o tym, co zawierał projekt na tym etapie. Po pierwsze – powstać miało samo Centrum, zatrudniające 60 osób, które miało realizować Narodowy Program (który, jak już wiemy, ostatecznie nigdy nie powstanie). Miała to być formuła Agencji Rządowej (zarządzającej m.in. dotychczasowym Funduszem Inicjatyw Pozarządowych) z własną Radą, nadzorowaną przez Pełnomocnika ds. społeczeństwa obywatelskiego, której członków mianował a to Prezydent, a to Premier, a to RDPP. Jednak skład proponowanej Rady Centrum miał być właściwie rządowy. Po drugie – Rada Działalności Pożytku Publicznego miała zostać przeniesiona do Kancelarii Premiera Rady Ministrów…

Oczekiwana zamiana miejsc?

Tu konieczne jest pewne wyjaśnienie dla tych, którzy nie pamiętają sytuacji sprzed 2017 roku, a zapewne tacy są. W ustawie o działalności pożytku i o wolontariacie ustanowiona została Rada Działalności Pożytku Publicznego. W założeniach miało być to ciało dialogu (pomiędzy rządem, samorządem i organizacjami pozarządowymi) jednak ostatecznie – ustawa o DPPiW daleko w tej kwestii odbiegała od pierwotnych założeń – RDPP stała się ciałem doradczym Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Charakterystyczny, trójstronny skład tego ciała (tak tworzone są ciała dialogu) nie został uzbrojony w odpowiednie kompetencje (nie ma mocy uzgodnień, a jedynie charakter opiniodawczo-doradczy). Do wspomagania tego ciała powołano Departament Pożytku Publicznego, który powoli rozrastał się i uzyskiwał (m.in. w wyniku zarządzania środkami z Funduszu Inicjatyw Pozarządowych) przewagę nad RDPP, którą pierwotnie miał jedynie obsługiwać. Organizacje zaś nie wybierały swoich reprezentantów, członków RDPP nominował (i jest tak do dziś) przedstawiciel rządu.

Dlatego też organizacje, a przynajmniej część z nich, uważały, że umiejscowienie RDPP przy Ministrze pracy jest dla nich niekorzystne. Przede wszystkim dlatego, że Ministerstwo to zajmuje się tylko częścią organizacji działających w sferze pożytku (wówczas rodzina, praca, pomoc społeczna), a działająca przy Ministrze – i to nie najsilniejszego resortu – Rada ma niską pozycję wobec innych Ministerstw i samej Kancelarii Premiera. Oczywiście organizacje domagały się również, by mogły same decydować o tym, kto je będzie w RDPP reprezentował (zob. np. Tezy do dyskusji z 2008 r. – Kliknij).

I tu projekt rządowy szedł, przynajmniej pozornie, w kierunku proponowanym przez organizacje. Co prawda przeciwnikiem tej koncepcji było samo Ministerstwo Pracy (minister Michałkiewicz wielokrotnie na posiedzeniach RDPP podkreślał, że nie jest to jeszcze przesądzone). W końcu – w wyniku, jak należy się domyślać, długotrwałych targów kompetencyjnych – MRPPS postarało się zapewnić sobie kontrolę przynajmniej nad ekonomią społeczną, która w znaczniej mierze pokrywa się przecież podmiotowo z pożytkiem publicznym. Departament pożytku publicznego przekształcił się w departament ekonomii społecznej i pożytku publicznego. Po rozwodzie został departamentem ekonomii społecznej, który próbował – nie bez częściowego powodzenia – powielać strukturę wsparcia dla organizacji. Jaki był efekt tej „zamiany miejsc”, w podsumowaniu.

Dziwne konsultacje

Rząd przedstawiał te konsultacje jako wzorcowe. Został przygotowany obszerny raport z konsultacji (Kliknij) (choć nie znalazł się on, co ciekawe, w specjalnej zakładce na stronie Rządowego Centrum Legislacji). Z kolei Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych (OFOP) uznała te konsultacje za fasadowe, pisząc: „Prowadzone obecnie konsultacje nad projektem ustawy są krótkie, a faktyczny wpływ przedstawicieli III sektora na wypracowanie ostatecznych rozwiązań będzie niewielki, skoro z góry zapowiedziano, że NCRSO powstanie już w II kwartale 2017 roku. Organizowane w okresie grudzień 2016-styczeń 2017 spotkania regionalne nie są w istocie konsultacjami – nie zapewniają stronie społecznej faktycznego wpływu na kształt nowych rozwiązań. Należy przypomnieć, że wypracowanie obecnie funkcjonujących mechanizmów zajęło kilka lat i aktywnie włączało stronę społeczną – nie tylko w szlifowanie szczegółów, ale także w kształtowanie głównych założeń relacji władzy publicznej z organizacjami pozarządowymi”. Wiele organizacji postulowało wprost niepowoływanie tej instytucji. OFOP twierdził m.in.: „Rząd przedstawił projekt ustawy powołującej nową instytucję odpowiedzialną za współpracę z organizacjami pozarządowymi – Narodowe Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (NCRSO). Lektura projektu skłania do postawienia tezy, że nie będzie to tylko ustawa „techniczna”, przenosząca ośrodek wzajemnych relacji z Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do nowo utworzonej instytucji. Zawarte w projekcie rozwiązania są zapowiedzią poważnych zmian w stosunkach administracji publicznej z organizacjami. Proponowana treść ustawy nie odpowiada na problemy opisane w uzasadnieniu do niej. W uzasadnieniu trafnie wskazano wiele aktualnych bolączek organizacji pozarządowych. Nie wiadomo jednak, w jaki sposób powołanie NCRSO miałoby się przyczynić do ich rozwiązania. Autorzy projektu nie wykazali, dlaczego proponowane metody miałyby skuteczniej odpowiadać na potrzeby organizacji niż obecnie dostępne narzędzia i instytucje” (Uwagi OFOP-u – Kliknij). Z kolei komitet założycielski Konfederacji Inicjatyw Pozarządowych Rzeczpospolitej (ogólnie postrzegany jako inicjatywa prorządowa) pozytywnie oceniał kierunki reformy, dodając jednak: „Proces ten dopiero się zaczyna i aby przebiegał poprawnie, potrzebny jest dialog na jego dalszych etapach”. (Kliknij).

Osobny problem był z kwestią opiniowania tej ustawy przez samą RDPP. Nie od dziś wiadomo, że procedowanie przez rząd dwu procesów ważnych z punktu widzenia stanowienia prawa (tj. opiniowania i konsultowania, por. Proces legislacyjny na etapie rządowym – Kliknij) nie jest pomysłem najszczęśliwszym. Wyszło to w sposób szczególny podczas konsultacji tej ustawy. Oto w tym samym czasie gdy organizacje miały zgłaszać w ramach konsultacji uwagi do ustawy, ich przedstawiciele przygotowywali osobne uwagi jako ciało opiniujące. Jasne więc było, że żaden z przedstawicieli organizacji nie chciał, aby Rada Pożytku zgłaszała zdanie inne niż w konsultacjach zgłaszała delegująca swoich przedstawicieli do RDPP organizacja. Byłoby to przeciwskuteczne. Co jednak ciekawe, tego problemu, który zazwyczaj po prostu jest ignorowany, w tym wypadku nie dało się ignorować i…. Rada ostatecznie świadomie nie zaopiniowała projektu (por. Rada Pożytku. Dlaczego nie ma opinii w sprawie NCRSO – Kliknij).

Ale najdziwniejsze (a warto o tym wspomnieć, bo to samo później wydarzy się z ustawą o sprawozdawczości) było to, że propozycja ustawy spotkała się z zasadniczą krytyką Rządowego Centrum Legislacji (Ignacy Dudkiewicz, Rząd strzelił sobie w kolano – Kliknij). Co wraz z krytyką organizacji doprowadziło do daleko idącej zmiany ustawy. Zwróćmy uwagę, że nawet ówczesny Pełnomocnik ds. społeczeństwa obywatelskiego – w chwili szczerości – uznał ustawę po zmianach za zupełnie nowy projekt i zapowiadał kolejne konsultacje (Nowy projekt o NCRSO?, por. Sprzeczne doniesienia z rządu – Kliknij). Jednak tak się nie stało. Projekt, tym razem już jako projekt ustawy o Narodowym Instytucie Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego, trafił bez ponownych konsultacji do Sejmu. I znów, zanim przejdziemy do sejmowego procesu legislacyjnego, kilka uwag o nowym projekcie.

Ucieczka do przodu…

Krytyka ustawy doprowadziła do jej zmiany, ale – o czym za chwilę – nie bardzo po myśli organizacji. Było to nie tyle poprawienie starych zapisów, co zbudowanie – bez odejścia od pierwotnych założeń – zupełnie nowej konstrukcji. Jednak to nie wszystko. Propozycja ustawy po konsultacjach (Kliknij), która nosiła datę 30 maja 2017 r., wcale nie była tą, która została ostatecznie skierowana do Sejmu. Oto 21 czerwca 2017 r. zgłoszona została autopoprawka (Kliknij) która wprowadzała kolejne, rewolucyjne zmiany. Nowa ustawa, która m.in. nadawała ustawową rangę funkcji Pełnomocnika, w wyniku propozycji Pełnomocnika została nagle znacząco zmieniona… poprzez likwidację zapisów dotyczących Pełnomocnika.

Jaki więc ostatecznie kształt przyjęła ustawa? Po pierwsze pojawiła się preambuła. Będzie ona budzić duże kontrowersje podczas dalszego procesu legislacyjnego i, poza odrzuceniem ustawy w całości, jej skreślenie lub poprawienie będzie jednym z postulatów posłów opozycji.

Po drugie zmieniła się nazwa, oto zamiast Narodowego Centrum powstał Narodowy Instytut Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. Patetyczność nazwy, poza tym, że nie ma w zasadzie nic wspólnego z istotą nowej instytucji, jest raczej symbolem ambicji ustawodawcy, niż ma kształtować rzeczywistość. Stąd zrozumiałe wydają się porównania do Orwellowskiego Ministerstwa Prawdy czy używanie nazwy Narodowy Instytut (ograniczenia) Wolności.

Po trzecie znika Pełnomocnik i jego rola oraz rola Prezesa Rady Ministrów, a pojawia się Przewodniczący Komitetu ds. Pożytku Publicznego. I tak w jednym ręku zostają w sumie wszystkie kluczowe kompetencje decyzyjne. To on decyduje o obsadzaniu funkcji dyrektora (początkowo miał to być prezes) NIW-u, mianuje członków Rady NIW-u i RDPP, wskazuje przewodniczącego Rady NIW-u. Dla uzasadnienia istnienia funkcji przewodniczącego powstaje (w ustawie o działalności pożytku publicznego) Komitet ds. Pożytku Publicznego.

Po czwarte – co stanowiło od początku clou tej propozycji – ustanowiony zostaje NIW z własną Radą, a RDPP zostaje przeniesiona do Kancelarii Premiera.

Jak królik z kapelusza…

5 lipca 2017 roku rządowy projekt ustawy o Narodowym Instytucie Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego wpłynął do Sejmu – druk nr 1713 (Kliknij). Był to już czas dominacji Prawa i Sprawiedliwości w obu izbach parlamentu. Co prawda (por. Jakość procesu stanowienia prawa w drugim roku rządów Prawa i Sprawiedliwości – X Komunikat Obywatelskiego Forum Legislacji o jakości procesu legislacyjnego na podstawie obserwacji w okresie od 16 listopada 2016 do 15 listopada 2017 roku) „w stosunku do poprzedniego roku wydłużył się czas pracy na poszczególnych etapach tworzenia ustaw. (…) Jednak tempo prac legislacyjnych wciąż jest szybkie, a czasem bardzo szybkie, niedające wystarczająco dużo czasu na dokonanie właściwych analiz, przeprowadzenie szerokich konsultacji czy dyskusji w parlamencie”. A jednak projekt ustawy procedowany był dłużej. Był to jednak wynik raczej zbiegu okoliczności i wakacyjnej przerwy w obradach sejmowych (20 lipca–12 września) niż głębokiego namysłu posłów. Na pewno nie było to po myśli projektodawców, którzy bardzo pospieszali.

Podwójne pierwsze czytanie

Pierwsze czytanie rozpoczęło się 12 lipca na forum Sejmu. Propozycja spotkała się z bardzo jednoznacznie krytyczną opinią przedstawicieli opozycji. Jako ilustrację warto przytoczyć głos posłanki Agnieszki Ścigaj (dziś ministra-członkini Rady Ministrów): „Tworzycie państwo niestety kolejną instytucję, która faktycznie nie rozwiązuje tych problemów, które państwo opisaliście w uzasadnieniu. Właściwie narodowe centrum tylko zastąpi departament w ministerstwie, Departament Pożytku Publicznego. Właściwie zwiększy się tylko liczba etatów urzędniczych. Przełożonym tego centrum będzie premier, a do tej pory był nim minister, natomiast organizacje pozarządowe będą mieć w nim marginalną rolę opiniotwórczo-doradczą, zresztą taką samą, jak miały do tej pory. Jeśli rząd naprawdę chce budować społeczeństwo obywatelskie, to powinien skorzystać z mechanizmów, które same organizacje pozarządowe, ucząc się, już wypracowały, z potencjału sektora, w taki sposób, że powierzy im zadania w całości, szczególnie te zadania, które właśnie zapisał w ustawie jako te, które mają być realizowane przez narodowe centrum. One dadzą sobie radę, jestem o tym przekonana. Zresztą sama wywodzę się ze środowiska organizacji pozarządowych. Państwo powinniście zajmować się tylko monitoringiem i kontrolą wydatkowanych środków, pieniędzy publicznych, a resztę naprawdę zostawić organizacjom pozarządowym. One są dobrze zorganizowane. (…) Sektor pozarządowy można wzmocnić tylko w taki sposób, że jeszcze bardziej mu się zaufa i da się mu środki na zadania, które właśnie wykonuje państwo. Większość usług pomocy społecznej wykonywanych przez sektor pozarządowy jest wykonywana o wiele lepiej – to jest taki przykład – i o wiele taniej. W uzasadnieniu państwo przytaczacie przykłady z zagranicy, ale omijacie takie przykłady jak to, że w Niemczech 80% organizacji pozarządowych, placówek pomocy społecznej wykonuje zadania za państwo, 70% to służba medyczna. Również zadania z zakresu kultury czy edukacji są praktycznie w całości realizowane przez sektor pozarządowy w Niemczech. Państwo nie robi sektorowi łaski. Tak naprawdę to sektor wyręcza je w wielu zadaniach. Reasumując: ustawa nic nie da sektorowi, stwarza tylko ryzyko upolitycznienia działań na rzecz sektora, nie włącza wystarczająco sektora w planowane działania. Tak naprawdę jedyny zapis, który można wskazać jako pozytywny, to to, że pojawia się możliwość finansowania działań statutowych organizacji – do tej pory to nie było możliwe – aczkolwiek nie wiem, czy to nie jest coś, co naprawdę cofnie ten sektor jeszcze bardziej” (czytaj więcej – Kliknij).

Propozycji bronili Pełnomocnik ds. społeczeństwa obywatelskiego Adam Lipiński i wicepremier Piotr Gliński. Ten ostatni podkreślał: „Jesteśmy ewentualnie gotowi na wysłuchanie, jeżeli nie zmniejszy to szansy powołania szybko instytutu, bo instytut trzeba szybko powołać po to, żeby nie było przerwy, bo słusznie organizacje pozarządowe pytają się, czy nie będzie przerwy w dofinansowaniach. Nie chcemy, żeby była przerwa w dofinansowaniach, więc instytucję trzeba powołać szybko”. Mimo tej presji czasu głosowanie nad zgłoszonym wnioskiem o odrzucenie projektu ustawy w pierwszym czytaniu nie odbyło się. Wicemarszałek Joachim Brudziński oznajmił, że „do głosowania nad tym wnioskiem przystąpimy na następnym posiedzeniu Sejmu” i… głosowanie odbyło się dopiero 18 lipca (za głosowało 169, przeciw – 232, wstrzymało się 25). Tym samym nie udało się opozycji odrzucić wniosku w pierwszym czytaniu, a Sejm skierował projekt ustawy do Komisji Polityki Społecznej i Rodziny.

Burzliwa praca w Komisji

Posiedzenie Komisji 19 lipca było niezwykle burzliwe. I to nie tylko z uwagi na treść ustawy. Poseł Sławomir Piechota (PO) postulował: „Zdążyłem się zorientować przed posiedzeniem, że przedstawiciele organizacji nie mogli wejść do Sejmu ze względu na wprowadzone restrykcje. W związku z tym proszę o przełożenie posiedzenia na termin, w którym będzie można zaprosić przedstawicieli organizacji pozarządowych”. Posłanki Monika Wielichowska (PO) i Agnieszka Ścigaj (Kukiz ’15) zgłosiły wniosek o wysłuchanie publiczne. Wniosek ten poparł Henryk Wujec („Mamy rozporządzenie marszałka, które uniemożliwia przedstawicielom organizacji pozarządowych uczestnictwo w posiedzeniu, ponieważ nie mogą uzyskać przepustek. Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych, skupiająca ponad 130 organizacji, poprosiła mnie o obecność – będąc posłem, nie miałem kłopotów z wejściem – i zgłoszenie wniosku o wysłuchanie publiczne”), a także inni przedstawiciele organizacji, którzy mieli stałe przepustki (Witold Zakrzewski i Jerzy Płókarz). Przeciw wysłuchaniu występował wicepremier Piotr Gliński: „Nadzwyczajne okoliczności, jakie wyniknęły na obecnym posiedzeniu Sejmu, z oczywistych względów, nie będę mówił z jakich, doprowadziły do sytuacji, że nie ma możliwości uczestnictwa na posiedzeniu Komisji szerokiej reprezentacji organizacji pozarządowych. Ani partia rządząca, ani autorzy projektu, nie są za to odpowiedzialni, nad czym ubolewam. Jesteśmy otwarci na debatę, ale z uwagi na konieczność zakończenia procesu legislacyjnego i jak najszybszego powołania instytucji, która będzie służyła polskim organizacjom pozarządowym, nie ma czasu na wysłuchanie publiczne”. Dodał też, warto na to zwrócić uwagę, „Chcę powiedzieć, że czas jest ważny. Czekałem 30 lat na rozwiązania, spotykając się na posiedzeniach w różnych konfiguracjach politycznych i walcząc o nie”…

Podczas posiedzenia przewodnicząca Beata Mazurek zdecydowała się nie poddawać pod głosowanie wniosków dotyczących wysłuchania publicznego, „ponieważ nie spełniają Regulaminu Sejmu RP i są błędne, tj. niepełne. Jeżeli składacie wniosek, dobrze jest znać treść artykułu. Powołujecie się na art. 70a ust. 3, jednak zapomnieliście o kwestii najistotniejszej, że istnieje jeszcze pkt 5, który określa wnioskodawcy, co musi być zapisane we wniosku, Państwo tego nie zrobili, nie będę poddawała wniosku pod głosowanie”. W sprawie przełożenia zaś stwierdziła: „mamy tylko jeden zasadniczy problem: zarządzenie pana marszałka obowiązuje do piątku 21 lipca i nie jesteśmy władni podjąć decyzji, czy osoby, o których państwo mówią, dostaną przepustki. Oczywiście możemy spróbować. W takim razie punkt drugi będziemy rozpatrywali jutro” (Kliknij).

Spotkanie 20 lipca, na które, poza Obywatelami RP, wpuszczono przedstawicieli organizacji, zaczęło się od kwestii proceduralnych. Jednak poddano pod głosowanie wniosek o wysłuchanie publiczne. Nie przeszedł przy 10 głosach za, 20 przeciw (te proporcje będą się powtarzać przy kolejnych głosowaniach, co sugeruje, że decydowały głównie względy partyjne, a nie merytoryczne). Zaczęła się więc praca nad zapisami ustawy, punkt po punkcie, od preambuły zaczynając. W dyskusji widać, jak wiele merytorycznych uwag do ustawy miały organizacje pozarządowe. Próbowały zwiększyć rolę organizacji i ciał dialogu, bronić procedur. Dyskusja się przedłużała i Przewodnicząca stwierdziła: „po konsultacji w prezydium proponuję przerwać dzisiejsze posiedzenie i wrócić do niego najprawdopodobniej we  wrześniu”. 12 września dokończono pracę Komisji. Ogólnie propozycje organizacji, które zgłaszali posłowie i posłanki opozycji, zostały odrzucone.

Drugie i trzecie czytanie

Dalsze procedowanie w Sejmie to w zasadzie powtórzenie w dużej mierze dotychczasowej pracy. Klub PiS i Koło Wolni i Solidarni były za ustawą, a jak podkreślała posłanka Joanna Scheuring-Wielgus, „wszystkie kluby, zarówno Kukiz ’15, jak i Platforma Obywatelska czy Nowoczesna (a także PSL – przyp. PF), wszystkie osoby, które należą do tych klubów, sprzeciwiają się tej ustawie, mówią, że ona jest zła” (Kliknij). Ostatecznie znów skierowano projekt do Komisji, która odrzuciła wszystkie poprawki zaproponowane przez opozycję. I tak 15 września w III czytaniu przyjęto ustawę (236 za, 194 przeciw, 1 wstrzymał się) i skierowano ją do Senatu i Prezydenta.

Dyskusja w Senacie

18 września 2017 roku ustawa trafiła do Senatu (Kliknij) i została skierowana do Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji oraz Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej. Na posiedzeniach obu komisji występowali przedstawiciele organizacji pozarządowych (Posiedzenie Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej (nr 90) 20.09.2017 – Kliknij, Posiedzenie Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji (nr 171) 21.09.2017 – Kliknij). Warto wspomnieć, że obok uczestniczenia w spotkaniach KIPR wystosował „Stanowisko Konfederacji Inicjatyw Pozarządowych Rzeczypospolitej w sprawie powołania Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego”, w którym stwierdza: „uważamy, że obecny system wspierania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego wymaga zmian. Nie zgadzamy się z poglądem niektórych organizacji pozarządowych, głównie beneficjentów dotychczasowych reguł, które niejako z góry zakładają, że reforma obecnego stanu rzeczy musi być czymś złym, szkodliwym dla trzeciego sektora”, dodając, co warto podkreślić, że: „Jako Konfederacja Inicjatyw Pozarządowych Rzeczypospolitej stoimy na stanowisku, że szczegółową i rzetelną analizę zmian będzie można przeprowadzić post factum, kiedy praktyka funkcjonowania Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego umożliwi weryfikację i ocenę tej reformy”.

Ostatecznie Senat odrzucił wszystkie poprawki i przyjął ustawę w przesłanej przez Sejm wersji. 12 października 2017 r. Prezydent podpisał ustawę z dnia 15 września 2017 r. o Narodowym Instytucie Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (Kliknij).

Kalendarz działań

Projekt ustawy o Narodowym Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego

• 23 listopada 2016 r. – projekt ustawy zostaje zapowiedziany w wykazie prac legislacyjnych rządu
• 19 grudnia 2016 r. – na stronie RCL pojawia się treść projektu i ogłoszone zostają konsultacje publiczne (do 31 stycznia 2017).
• 30 maja 2017 r. – jest gotowa kolejna wersja ustawy (po konsultacjach).
• 21 czerwca 2017 r. – zgłoszona jest autopoprawka, w której mowa o Narodowym Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego „Instytut Wolności” i taki projekt trafia na Radę Ministrów.
• 27 czerwca 2017 r. – Rada Ministrów przyjmuje („kierunkowo” tzn. uznając jeszcze konieczność wprowadzenia poprawek) projekt ustawy już o Narodowym Instytucie Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego.
• 11 lipca 2017 r. – Rada Ministrów, wg protokołu ustaleń nr 25/2017, w trybie obiegowym przyjęła projekt ustawy o Narodowym Instytucie Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego.

Rządowy projekt ustawy o Narodowym Instytucie Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego

• 5 lipca 2017 r. – projekt wpłynął do Sejmu
• 6 lipca 2017 r. – skierowano do I czytania na posiedzeniu Sejmu.
• 12 lipca 2017 r. – niedokończone I czytanie na posiedzeniu Sejmu (Marszałek Sejmu przeniósł na następne posiedzenie głosowanie nad wnioskiem o odrzucenie projektu ustawy w pierwszym czytaniu).
• 18 lipca 2017 r. – I czytanie na posiedzeniu Sejmu. Wynik głosowania wniosku o odrzucenie projektu ustawy w pierwszym czytaniu: 169 za, 232 przeciw, 25 wstrzymało się. Projekt skierowano do Komisji Polityki Społecznej i Rodziny.
• 19 i 20 lipca oraz 12 września 2017 r. – praca w Komisji Polityki Społecznej i Rodziny po I czytaniu.
• 12 września 2017 r. – sprawozdanie komisji druk nr 1743, sprawozdawca: Teresa Wargocka.
• 13 września 2017 r. – II czytanie na posiedzeniu Sejmu.
• 14 września 2017 r. – spotkanie Komisji Polityki Społecznej i Rodziny.
• 15 września 2017 r. – III czytanie na posiedzeniu Sejmu. Ustawę uchwalono (236 za, 194 przeciw, 1 wstrzymał się).
• 18 września 2017 r. – Ustawę przekazano Prezydentowi i Marszałkowi Senatu.
• 18 września 2017 r. – skierowanie ustawy do Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji i Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej.
• 20 września 2017 r. – posiedzenie Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej.
• 21 września 2017 r. – posiedzenie Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji.
• 28 września 2017 r. – Senat nie wniósł poprawek.
• 29 września 2017 r. – Ustawę przekazano Prezydentowi do podpisu.
• 12 października 2017 r. – Prezydent podpisał Ustawę o Narodowym Instytucie Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego