Jak to z NIW-em było? Ustawa o pożytku – między drobnymi korektami a destrukcją

Przypływ coraz to nowych organizacji (bez sektorowej pamięci instytucjonalnej), a także duża rotacja kadr w organizacjach już istniejących powodują, że często dajemy się nabierać jak dzieci na ładne słówka i obietnice. Dlatego przypomnimy Wam, jak to z tym NIW-em było...

Spis treści

  1. Do Senatu i z powrotem
  2. Kolejne zmiany do zmian
  3. Coraz więcej zadań publicznych
  4. NIW-em w ustawę
  5. Wyjąć spod ustawy
  6. A przecież można było zepsuć więcej
  7. Rozmontowywanie ustawy

Kolejnym postulatem, którego nie udało się spełnić, była obietnica daleko idącej nowelizacji ustawy o działalności pożytku publicznego lub wręcz przyjęcie nowej ustawy o wspieraniu społeczeństwa obywatelskiego. Oczywiście trudno powiedzieć, że w tej kwestii nic się nie działo. Działo się i nie mówimy tu o takich często zmienianych aktach prawnych, jak ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID czy ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Co jednak dziwne, działo się to raczej jakby przy okazji i – jak się wydaje – w większości nie z inicjatywy NIW-u, czy Komitetu Pożytku Publicznego… Ale – po kolei.

Autor: Piotr Frączak

Do Senatu i z powrotem

Pierwsza nowelizacja ustawy o pożytku nastąpiła tuż po wygranych przez PiS wyborach. Oto ustawa z dnia 16 marca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie dodała artykuł 4d, który przekazywał Senatowi opiekę nad Polonią i Polakami za granicą poprzez – tu cytat – „współpracę z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, polegającą na zlecaniu realizacji zadań publicznych finansowanych z części budżetu państwa dotyczącej Kancelarii Senatu”. Proces uchwalania tej ustawy opisała Kinga Polubicka, gdy Sejm w ciągu tygodnia uchwalił nowelizację UDPPioW (Kliknij). Nie była to trwała zmiana. Oto sytuacja diametralnie zmieniła się po kolejnych wyborach, gdy Senat przestał być zdominowany przez partię rządzącą. Wtedy to ustawą z dnia 23 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw zapis ten zmieniono. I tak opiekę nad Polonią i Polakami za granicą sprawuje już nie tylko Senat Rzeczypospolitej Polskiej, ale i Prezes Rady Ministrów. Zaś opieka ta – tu znowu cytat z ustawy – „jest realizowana w szczególności poprzez współpracę z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, polegającą na zlecaniu realizacji zadań publicznych finansowanych z części budżetu państwa dotyczących, odpowiednio, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów albo właściwego ministra”. Te zapisy oczywiście należy czytać w kontekście zmniejszenia wydatków w budżecie na 2021 rok na Kancelarię Senatu i przeznaczenia ich na realizację zadań przez KPRM (na pomoc środowiskom Polonii i Polaków za granicą).

Kolejne zmiany do zmian

Podobnie z pewną niekonsekwencją mieliśmy do czynienia w zakresie ograniczenia dofinansowania inwestycji. I tak ustawa z dnia 6 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wprowadziła w art. 11b ust. 2 w brzmieniu: „W przypadku gdy zadanie publiczne, o którym mowa w ust. 1, ma charakter inwestycyjny, łączna kwota środków przyznanych w kolejnych latach na dofinansowanie inwestycji, ze środków niepochodzących z budżetu Unii Europejskiej, nie może być wyższa niż 80% planowanej wartości kosztorysowej inwestycji.” By parę lat później – ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw – dodać ust. 3 mówiący: „Ograniczenia, o którym mowa w ust. 2, nie stosuje się w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w tym w odniesieniu do inwestycji o istotnym znaczeniu dla rozwoju regionu lub społeczności lokalnej lub dla ochrony obiektów o wyjątkowej wartości historycznej, kulturalnej lub artystycznej”. Niezależnie, czy mamy tu do czynienia ze zbyt pochopnym przyjmowaniem rozwiązań, czy też instrumentalnym traktowaniem prawa, to ustawie takie zapisy nie służą.

Coraz więcej zadań publicznych

To, co od dawna niepokoiło działaczy pozarządowych, to dopisywanie kolejnych podpunktów określających zadania publiczne, w których organizacje pozarządowe mogą prowadzić działalność, które uznaje się za działalność pożytku publicznego. Wbrew pozorom coraz więcej punktów nie oznacza rozszerzania możliwości, ale doprecyzowywanie, a tym samym niebezpieczeństwo, że nasza działalność okaże się mieścić poza tymi punktami wymienionymi w ustawie. Już w pierwszej nowelizacji ustawy o pożytku z dnia 16 marca 2016 r. przygotowanej przez Senatorów z PiS (realizujących zapewne program PiS) otrzymaliśmy w liście zadań publicznych dodatkowy numer 29a, czyli działalność na rzecz weteranów i weteranów poszkodowanych w rozumieniu ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. poz. 1203). Z kolei ustawa z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz niektórych innych ustaw dodała pkt 1aa w brzmieniu: „tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej”. Takoż i ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o ekonomii społecznej dodała pkt 34 w brzmieniu: „działalności na rzecz podmiotów ekonomii społecznej i przedsiębiorstw społecznych, o których mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2022 r. o ekonomii społecznej (Dz. U. poz. 1812)”.

NIW-em w ustawę

Znaczące zmiany w ustawie o pożytku wprowadziła dopiero ustawa o NIW-ie (wcześniej były jeszcze wprowadzone 10 lutego 2017 r. drobne zmiany dotyczące Funduszu Wspierania Organizacji Pożytku Publicznego). Ustawa z dnia 15 września 2017 r. o Narodowym Instytucie Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (o samej ustawie i dyskusjach przy jej uchwalaniu pisaliśmy wcześniej) w ustawie o pożytku wprowadzała zmiany dotyczące nowej struktury instytucjonalnej. Tu rzeczywiście w ostatnich latach wiele się zmieniło. Ponieważ temat jest bardzo szeroki i dotyczy raczej otoczenia organizacji pozarządowych, niż bezpośrednio zasad ich działania, omówimy go, w tym także w kontekście kilku innych unormowań prawnych, osobno. Tutaj tylko przykład na to, jak można przy okazji uproszczeń skomplikować sprawę.

Oto ustawa o NIW, pośrednio, spowodowała sytuację, która mogła być rewolucją. Ustawa o Narodowym Instytucie Wolności i wprowadzone przez nie zmiany w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie spowodowały konieczność wydania ponownie wszystkich rozporządzeń (stare traciły moc po 28 października 2018 roku). Czy to z powodu braku pomysłów, czy też nieumiejętności ich dopracowania, propozycje nowych rozporządzeń pojawiły się w konsultacjach dopiero we wrześniu 2018 roku wymuszając pośpiech. Co do kwestii merytorycznych z jednej strony zmiany miały być uproszczeniem z drugiej wprowadzić oczekiwaną przez organizacje zmianę, czyli możliwość rozliczania przez rezultaty. Jak zwykle zmiany przygotowywane w pośpiechu nie spełniły oczekiwań. Krytyka proponowanych rozwiązań (por. np. Łukasz Gorczyński, Tomasz Pawłowski – Nowe wzory. Bałagan zamiast rewolucji – Kliknij) nie skłoniła władzy do poprawienia projektów. Spowodowała jednak przynajmniej tyle, że wprowadzone w październiku zmiany miały zacząć obowiązywać od marca 2019 roku (czyli dla wielu konkursów w roku tym stosowano jeszcze stare zasady) dając czas samorządom przygotować się do zmian. Rewolucja okazała się „burzą w szklance wody”, która co prawda utrudniła życie samorządom i aplikującym o dotacje organizacjom pozarządowym (tu warto tylko dodać, że to nie NIW, a przygotowane przez ekspertów Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych i Związku Miast Polskich porady miały pomagać samorządom w dostosowaniu się do nowych wymogów – por. Rekomendacje w zakresie zastosowania nowego wzoru oferty i sprawozdania z realizacji zadania publicznego w trybie otwartego konkursu ofert oraz ramowego wzoru umowy, 18 stycznia 2019 r. – Kliknij). Temat był więc gorący. Wszyscy wiedzieli, że przyjęte rozwiązania to prowizorka. Nic dziwnego, że temat powrócił w kolejnym roku, ale znów „na ostatnią chwilę”. Strona rządowa (w tym wypadku głos zabierał w jednej osobie sekretarz Komitetu ds. Pożytku Publicznego i jednocześnie dyrektor NIW) ogłosiła konsultacje nowych rozwiązań w terminie 2-18 października 2019 r. Jednak z uwagi na ilość i jakość uwag zgłoszonych w konsultacjach prace przedłużono i…

I ten stan zawieszenia trwa właściwie do dziś. W jakiś sposób mówi to także o roli Rady Działalności Pożytku Publicznego, która składa się przecież z osób nominowanych przez Przewodniczącego Komitetu ds. Pożytku Publicznego a współkierowana jest przez dyrektora NIW-u. Oto Rada wówczas w swoim stanowisku podkreślała, że „widzi potrzebę nowelizacji i bezzwłocznego rozpoczęcia prac nad nowymi wzorami ofert, umów oraz sprawozdań, tak by przyjęły one kształt akceptowalny zarówno dla organizacji pozarządowych, jak i samorządów” (por. Rafał Kowalski Siódme posiedzenie RDPP VI kadencji. Rozporządzenie z wzorami. (nie)Pali się! – Kliknij). A przecież prowizorka, bez pomysłu na realną zmianę, okazała się najtrwalsza.

Wyjąć spod ustawy

Wiele dla rozmontowania ustawy o działalności pożytku „udało się” zrobić uchwalając inne ustawy. Szczególną rolę miała tu ustawa z dnia 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich, która stworzyła zupełnie nowy podmiot prawny, co do którego były nawet wątpliwości, czy jest organizacją pozarządową (nie przez przypadek w ostatniej nowelizacji ustawy o NIW znajdujemy zapisy typu „we współpracy z organizacjami pozarządowymi, w tym z kołami gospodyń wiejskich”). Widać w tej ustawie chęć odchodzenia od przyjętych w pożytku rozwiązań – np. możliwość prowadzenia działalności zarobkowej nie będącej działalnością gospodarczą, otrzymywanie raz do roku z budżetu państwa pomocy finansowej w postaci de facto dotacji podmiotowej. Podobnie, choć tylko w niewielkim zakresie, ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych wyjęła strażaków spod rygorów pożytku i zezwoliła im na ubieganie się o status pożytku publicznego bez wymaganej, wobec innych organizacji, dwuletniej działalności w sferze pożytku.

Rozmontowywać ustawę można też wprowadzając coraz to nowe wyjątki od przyjętych zasad. Od początku działania ustawy próbowano wyłączyć różne dziedziny spod rygorów ustawy o pożytku. A to pomoc społeczną, zdrowie, kulturę, sport… Jednak próby te w ostatnim czasie poszły dalej. Pomijając już samą ustawę o NIW-ie i przyjęte tam specjalne zasady, mamy kolejne przykłady sankcjonowania wyjątków. I tak posłowie PiS w trakcie prac nad… ustawą z dnia 24 lutego 2022 r. o ochronie dziedzictwa narodowego związanego z nazwami obiektów przestrzeni publicznej oraz pomnikami dość nieoczekiwaniu dodali zupełnie z ustawą nie związaną zmianę w ustawie o pożytku, która stanowi, że – tu cytat – „Prezes Rady Ministrów może zlecać organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 realizację zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert, w szczególności ze względu na ważny interes społeczny lub ważny interes publiczny”. Z kolei Minister Oświaty w „cieniu dyskusji o lex Czarnek” otrzymał ustawą z dnia 12 maja 2022 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw możliwość tworzenia własnych programów i dotowania także organizacji pozarządowych, co też, na dość dużą skalę, czyni. Także w ustawie z dnia 1 października 2021 r. o zmianie ustawy o sporcie czytamy: „Minister właściwy do spraw kultury fizycznej, w zakresie działań związanych z dofinansowaniem sportu, może zlecić podmiotom wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków realizację zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie”. Tak oto systemy konkursowe oparte o konstrukcję z ustawy o działalności pożytku publicznego powoli stają się na poziomie rządowym raczej wyjątkiem, niż regułą.

Jednak tworzenie nowych podmiotów prawnych, czy ustanawianie wyjątków, to bardzo toporna forma wyciągania organizacji spod obowiązywania ustawy o pożytku. Dużo bardziej finezyjna jest gra nazwami. Obok wprowadzenia „do obrotu prawnego” wspomnianych kół gospodyń wiejskich ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o ekonomii społecznej wprowadziła do polskiego prawa (wcześniej była to kategoria używana w wytycznych rządowych) pojęcie podmiotów ekonomii społecznej (PES). Oto zupełnie niespodziewanie, chcąc nie chcąc, wszystkie organizacje pozarządowe stały się również podmiotami ekonomii społecznej. Co prawda nie udało się mimo prób – patrz dalej – wprowadzić innych trybów zlecania zadań dla PES, ale furtka została otwarta. Powstał też alternatywny system wsparcia, czy system dialogu obywatelskiego. Tak oto ta sama organizacja będzie jednocześnie funkcjonować już to jako NGO, już to jako PES. Tutaj przywołać trzeba również pojawienie się alternatywnego do katalogu zadań publicznych z ustawy o pożytku katalogu usług społecznych wprowadzonych przez ustawę z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, która w dużym stopniu dotyczy przecież i organizacji pozarządowych. Oznacza to, że może będzie ciekawiej, ale na pewno nie prościej.

A przecież można było zepsuć więcej

Wymieniając efekty „propozarządowej” działalności legislacyjnej rządów po 2015 roku trudno pominąć te inicjatywy, których władzy nie udało się wprowadzić lub te, które ciągle jeszcze formalnie są procedowane.

Już proponowana przez senatorów PiS ustawa z 2016 roku zakładała wyłączenie pomocy Senatu Polakom za granicą spod reżimu ustawy. Pomysł nie przeszedł, ale intencje były wyraźne. Nie udało się też wprowadzić ustawą o ekonomii społecznej nowych trybów zlecania zadań poza „pożytkiem”. Część organizacji liczyło na to, że zbyt sztywny gorset ustawy o pożytku na poziomie lokalnym (na poziomie krajowym, jak pokazywaliśmy, poradzono sobie z tym) uda się trochę poluzować. Tu jednak ostro zareagował m.in. Przewodniczący Komitetu ds. Pożytku.

Ciekawym przykładem nieudanych działań zwiększających rolę arbitralnych decyzji NIW-u i Przewodniczącego Komitetu ds. Pożytku Publicznego była walka o 1,5% podatku dla organizacji pożytku publicznego. Przypomnijmy, że rząd bardzo obstawiał by „wyrównywanie” strat dla organizacji – z uwagi na planowany spadek przychodów z 1% – odbywało się poprzez konkursy grantowe organizowane przez NIW. Tylko dzięki determinacji organizacji i zbiegowi okoliczności przy głosowaniu w Sejmie odrzucenia poprawek Senatu udało się ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw pozostawić decyzję o przeznaczeniu środków z podatku samym podatnikom.

A co jeszcze może się zdarzyć? W rządowym procesie legislacyjnym ciągle „wisi” projekt ustawy o sprawozdawczości organizacji pozarządowych (UD217) (Kliknij) (ostatnie zmiany z 1.06.2022), a w Sejmie zaś „konkurencyjny” (różnice w obozie władzy) tzw. lex Woś, czyli poselski projekt ustawy o transparentności finansowania organizacji pozarządowych (druk nr 2299) (od 25 maja czeka na I czytanie) (Kliknij). Oba projekty, jak się zdaje, groźne są dla organizacji, choć z innych powodów. Pierwszy, pod pretekstem uproszczeń, chce poddać kontroli Przewodniczącego Komitetu ds. Pożytku Publicznego wszystkie organizacje, drugi czatuje na organizacje finansowane z zagranicy.

W Sejmie też czeka na pierwsze czytanie (od 7 października 2022 roku) rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (druk nr 2695) (Kliknij), który ma umożliwiać zlecanie fundacjom utworzonym przez Skarb Państwa (początkowo chodziło zresztą konkretnie o Fundację Pomoc Polakom na Wschodzie) wykonywania zadania publicznego dotyczącego działań związanych ze wsparciem Polonii i Polaków za granicą, które są niezbędne ze względu na ochronę istotnych interesów środowisk polskich lub dla realizacji strategicznych celów polityki polonijnej rządu, bez trybu z ustawy „pożytkowej”.

Rozmontowywanie ustawy

O kilku zmianach w prawie dopowiemy jeszcze w dalszej części, ale nie zmieniają one ogólnej wizji tego, co dzieje się z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jest ona powoli rozmontowywana na poziomie centralnym. Jednak nie jest to celowy proces kierowany przez powołane do tego instytucje. Wydaje się, że Przewodniczącemu Komitetu ds. Pożytku Publicznego nie udało się wygrać z resortowością w polityce rządu wobec organizacji. Nie ma też zapowiadanej wizji zmian w ustawie. Widać to choćby w niemożliwości poprawienia od 2019 roku niedoskonałych rozporządzeń do ustawy. Nie ma tu też presji społecznej, bo jak się wydaje, organizacje i samorząd nie naciskają, bojąc się, że kolejne zmiany przyjęte przez ten rząd mogą tylko pogorszyć sytuację. O braku pomysłu na rozwiązania systemowe świadczą też prace zespołów, które korzeniami sięgają jeszcze 2016 roku i prac Pełnomocnika Rządu do spraw Społeczeństwa Obywatelskiego. Kontynuacją tych zespołów były powołane, już zarządzeniami Przewodniczącego Komitetu ds. Pożytku Publicznego, zespoły: ds. reformy systemu zlecania zadań publicznych (25 listopada 2020 r.) i ds. dialogu obywatelskiego (10 maja 2021 r.). Oba zakończyły pracę na przełomie 2021 i 2022 roku z tym, że pierwszy, prowadzony przez Michała Gucia, ostatecznie – po latach pracy przy braku wsparcia ze strony rządowej – przedstawił propozycję projektu ustawy zmieniającej ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie dotyczącą zlecania zadań, a drugi prowadzony przez Krzysztofa Balona nie uzgodnił w zespole jednolitej propozycji. O ile wiadomo nic się dalej z pracami obu zespołów nie dzieje. Tak oto prawo dla organizacji pozarządowych, mimo wielu zapowiedzi, nie zmieniło się – w ostatnich latach – na lepsze, a postulaty podnoszone jeszcze przed 2015 rokiem przez organizacje nie doczekały się spełnienia (por. np. oczekiwania organizacje sformułowane w ramach Mapy Drogowej Sektora Obywatelskiego – Łukasz Waszak Ustawa o pożytku. Nowy porządek czy nowa ustawa? – Kliknij).

Jak to z NIW-em było? Zmiana instytucjonalna, czyli jak scentralizować decentralizację

Czytaj: Kliknij